在电源投资环节引入市场化机制助力新型电力系统实现双碳目标

来源：​《中国电业》 时间：2021-06-09 14:28

在电源投资环节引入市场化机制助力新型电力系统实现双碳目标

中国电力技术市场协会综合智慧能源专委会会长 赵风云

　　我国是一个善于做计划、搞规划的国家。通过坚持开展系统性的计划和规划工作，我们实现了电力工业的快速高质量发展，特别是克服新冠肺炎疫情的影响，实现了经济快速恢复和高速增长，成为2020年世界主要经济体中唯一实现正增长的国家，电力工业做出了重要贡献。国际社会也公认，善于做计划和规划是我国有别于其他国家和经济体的优势所在。

　　目前在电源投资环节，我国是通过政府规划确定发展的原则、规模、发展结构方向和速度，规划目标包含的项目是通过业主单位发起项目论证，再通过政府审批的方式进行核准以确定投资主体。

　　在电力运行环节，我们正在实施市场化改革，逐渐通过竞争选择上网发电的市场主体及其电量规模和时间分布。那么，我们怎样才能做到电源规划和电力市场的有效衔接呢？是否可以说，不仅将市场竞争手段用于选择上网电量，也用来选择项目投资主体，让规划和市场实现一加一大于二的效果？

　　本文通过分析我国当前电源投资环节和运行环节的现状，提出在电源投资环节引入市场化机制的建议，助力新型电力系统建设和双碳目标的实现。

　　我国电源投资管理的现状

　　现有电源投资机制为我国电力行业发展做出了巨大贡献，促进了我国电力行业的发展，但是由于仍然是以计划为主导的投资机制，在多方面和多层次上也制约了我国电源投资市场化机制的形成。

　　电力规划是政府行为，体现国家和社会利益最大化的原则，以服务社会经济为根本目标，关注原则、目标、总量、结构等，具有战略性、权威性、统一性的特点。

　　电力项目是支撑规划目标的实施途径，关注投资主体收益、地理位置、电网接入、节能环保、审批核准等具体事项，项目可行是关键因素。

　　目前，我们是通过项目审批核准制来选择电源项目的投资主体，进入规划是核准的前置条件。一般项目业主单位选择目标项目开展前期工作，进行大量的论证，基础条件包括用地规划、一次能源资源条件（风光资源、煤炭、水资源等）、地质条件、接入电网条件（线路走廊）等；商务条件包括电量消纳对象、电力市场地位、国家政策等。在这个阶段，项目业主单位需要做大量的基础工作，有许多支持性文件需要其自行组织论证，一般业主单位会委托有资质的电力设计院进行可行性研究。这里有两个关键点，一是项目业主单位需要耗费一定的前期费用，如果项目不成，这部分前期论证成本就会沉没，所以项目论证的科学性合理性会受到主观倾向的影响；二是设计院是受委托单位，其立场和可行性论证的结论会被委托单位影响。在这样的背景下，众多业主单位的项目论证等前期工作都以成功获得审批核准为目的，都想被纳入政府电力规划。因此，哪些项目能最终进入电力规划，这让政府审批部门承受巨大的压力。

　　我国电源运行环节市场化的现状

　　我国电力运行环节市场化已经取得了重要成果。经过两轮市场化改革，目前30%以上的电量需要通过市场化的方式进行交易且比例逐年提升，包括发电商在内的市场主体自主选择交易对象、交易数量和交易价格。目前，政府要求电力中长期交易合同实现“六签”，即电量买卖双方按照长签、分段签、足签、规范签、电子签、见签等原则签订电力中长期交易合同，“六签”工作目前取得很大进展，特别是通过分段签约，不同时段不同电价的杠杆作用激发了用户参与电力供需调节的积极性，对更多消纳可再生能源、提高新型电力系统的调节能力做出了贡献。同时，8个省和地区正在进行电力现货市场建设试点，买卖双方基本以15分钟为时段进行集中报价，电力交易中心在电网安全校核的基础上匹配出清，确定中标对象和中标价格，电力市场化进入更高阶段，对实现运行环节资源优化配置起到了重要作用。

　　在电源投资环节引入市场化机制的思路

　　从上述分析看出，我们在电源运行环节的市场化进程正在不断加快，但在电源投资环节主要还是采用审批核准的方式选择投资主体。而在项目投资环节一次性需要耗费的资源量远远大于运行环节，用什么样的资源配置手段对我国发电资源利用效率、发展的科学性影响更大呢？根据上述分析，本文建议在电源投资环节实施市场化的建议思路。主要包括容量市场招标-电量现货市场模式，按照市场导向、规划引领、专业论证、集中审批、公开招标、公平竞争、差异化容量电价的原则配置发电资源。

　　1.需求预测是导向

　　用电企业和售电公司根据负荷需求预测，提出未来新增用电需求；输配电公司同步提出与此协同的未来新增电网或结构调整计划。

　　省级政府根据新增电力需求预测方案，结合地区双碳目标、能源资源禀赋、发电装机结构、能源消费总量、环境承载能力和约束条件等，按照新能源优先原则提出新增能源需求总量、新增电源种类结构、地理布局和项目的未来初步建议，作为地区电力规划的基础和对国家电力规划的初步建议。

　　2.编制规划是引领

　　（1）中央政府编制国家电力规划。中央政府电力主管部门按照国家利益最大化、公正、专业的原则，组织省级政府和专业规划研究机构，根据双碳目标、能源消费总量、排放总量、可再生能源配额等国家调控目标，按照系统成本优化的原则，编制国家电力规划。

　　（2）省级政府编制各省电力规划。省级电力主管部门根据国家电力规划，编制具体到电源类型、项目位置、规模容量、排放指标等在内的省级电力规划。

　　省级政府根据规划，每年编制年度规划建设实施方案，经中央政府批准后实施。

　　电力规划是实施项目市场化开发的依据，没有规划的项目从机制上无法进入下一个环节，也无法进入市场，杜绝项目违规建设，实现国家对电力发展的真正可控。

　　3.专业机构深度的项目可行性论证是保障

　　由具有核准权限的地方政府组织专业机构在规划的范围内组织项目的深度可行性论证，提出在规划区域内的项目微观选址，并对可选厂址进行比较，明确界定项目位置、技术路线，完成项目可行性研究。

　　在项目可行性论证阶段，由国家指定的规划设计单位独立完成，保障其公正性不受业主单位的干预，最大限度地保证项目的客观可行，杜绝了按照可批性进行项目论证的弊端，实现一个地区、一个省或更大范围内项目之间的比选、优化和替代，按照环境承载能力设置不同的电源种类配比和电网的配套。

　　4.政府集中审核支持性文件

　　进入年度规划建设实施方案的电源项目，支持性文件审核工作由政府实行一站式服务。审核过程由专业的规划设计机构申请，禁止项目开发单位的参与，政府电力项目主管部门牵头，所有涉及的政府部门提供一站式审核服务，实施集中统一审核，提高办公效率并保证审核的公正性。

　　5.项目开发权公开招标

　　支持性文件审核通过后，地方政府按照有关规定对项目进行公示并核准。项目核准后进入招投标程序。

　　中央政府电力主管部门制订广泛适用的标准化竞标文件，明确竞标过程细节、竞标形式、评标规则和评分标准。

　　进入项目招投标程序的项目，原则上由项目和项目消纳市场所在地的、具有项目核准权限的地方政府，在中央政府规定的规则和标准之下，按照公开、公平、公正的原则，统一组织项目开发权招标。

　　6.差异化确定发电项目容量电价

　　容量电价旨在涵盖发电商的投资成本，保证其为电力系统提供持续、稳定、可靠的电源支撑，容量电价以元/千瓦·年为单位。电量电价旨在支付发电商的运营成本。

　　根据招标结果差异化确定发电项目容量电价。所有发电企业根据所签投资合同中明确的容量电价和机组实际提供的持续、稳定、可靠的可用容量与可用时间，计算容量收入。同时，发电企业在电量市场获得电量收入和在辅助服务市场获得辅助服务收入。招标的过程是在电力规划框架前提下以市场化方式确定买卖双方责任、权利、义务的过程。通过公平竞争中标的单位以实现项目招标书确定的全部开发条件为责任，需要满足招标文件的技术经济要求，同时获得相应的权利，包括获得相应的开发建设权、以中标投资总额为基础差异化确定项目容量电价、享受目标市场同等市场成员资格待遇。

　　7.需求侧实施容量标杆电价

　　将市场化竞标确定的容量电价从单一制电价中分离出来，建立市场化容量电价机制。发电容量电价加权平均后由目标市场的用户公平分担。积极探索用户侧购买市场化容量的新机制。

　　总结

　　本文介绍了我国传统电源投资管理以及未来引入竞争机制的市场化电源投资管理两种模式，在电源投资环节，分析了规划和市场的关系，厘清了规划和市场的边界，探索出一种规划与市场互为补充、相互促进，实现一加一大于二的电源投资管理模式。

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