朱四海：多措推进能源体制革命
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激发行业协会活力 推进能源体制革命
——能源行业协会改革发展建议
福建省政府发展研究中心研究员 朱四海
行业协会是经济领域的社会组织，是国家治理的重要主体，是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分；能源行业协会是国家能源治理的重要制度力量，在政府失灵和市场失灵领域扮演着“制度补缺者”的角色。党的十八大以来，中央对社会组织改革发展作出一系列重大决策部署，明确提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；要求坚定不移推进改革，还原能源商品属性，推动能源体制革命。我们要按照中央部署，加快改革和发展能源行业协会，充分激发和释放行业协会的能源治理活力。
科学认识能源行业协会
政企分开后，企业从“政府的附庸”中分离出来，成为独立的市场主体，客观上要求政府转变职能，实施行业管理，把企业放下去、把行业抓起来，从而在政府与企业之间客观地产生了一个“中间地带”，需要在政府和企业之间产生一个能够起到代表、协调、监督、服务等作用的制度力量（即行业协会），这个“中间地带”正是行业协会辅助政府和企业优化资源配置、开展专业服务的“新天地”。从根本上说，行业协会导源于行业、企业自身的需要。
能源行业协会是能源治理的重要制度力量。但是，长期以来，我国政府的能源治理方式是国有化，并历史地形成了以电力、煤炭、石油为主导的能源分业管理格局；能源发展以生产为中心，能源行业协会的设立围绕能源的生产和供应展开，协会建设存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题。
结构不合理。在能源产业链规划、建设、生产、运营、消费五大环节中，能源行业协会的设立集中在生产环节，与规划、建设、运营、消费相关的能源行业协会设立不健全；特别是在买方市场条件下，能源消费者及其组织在行业市场规范操作的监督中起着主导的作用，缺少能源消费者参与的行业管理是不全面的。
作用不突出。长期以来，外延式增长主导我国能源发展，能源发展以政府为主导、以国有企业为主体，行业协会一直“悬浮”于国家能源治理制度体系，加上协会制度建设的结构性缺陷，能源行业协会在国家能源治理过程中还难以独立承担能源市场化条件下应该承担的职责。
行为不规范。我国的能源行业协会基本上是由政府签发“准生证”成立的，属于典型的自上而下“奉命成立”类型，大部分还不是真正意义上的符合市场经济发展要求的行业协会，企业往往刚刚摆脱了政府这个“旧婆婆”，又迎来了行业协会这个“新婆婆”，行业协会服务企业、服务行业、服务政府需要行为规范。
积极拓展能源行协职能
能源行业协会结构不合理、作用不突出、行为不规范的根本原因在于缺乏符合市场经济要求的科学的职能定位。理顺政府和协会之间的关系，明确界定行业协会的职能，成为激发行业协会能源治理活力的前置性工作。
（一）积极推进政府转变能源治理方式
推动能源体制革命，转变政府的能源监管方式，构建有效竞争的市场结构和市场体系，从根本上要求改革现行的能源治理模式，改革能源的行业管理模式，发挥消费者按照优胜劣汰原则促进资源优化配置的基础作用、发挥行业企业作为市场主体的能动作用和行业协会的自律作用、发挥政府部门的规制和保障作用，形成由国家法律约束体系、行业自律管理体系、消费者监督体系三部分组成的行业管理系统。
当前，能源行业协会能否发挥作用关键在于政府职能的转变，将那些在计划经济下属于政府、但在市场经济下不属于政府的职能分别转移给企业、给市场、给协会组织，强化政府的发展战略、发展规划、发展政策、市场监管、公共服务职能，形成政府、市场、企业、行业协会在能源治理中各有其位、各有其职、相互关联，谁替代谁都不行、谁离开谁也不行的现代化治理新局面。
（二）切实履行服务会员服务行业宗旨
能源行业协会是由能源产业链同一行业或不同行业同一环节的经济组织以及相关单位自愿组成的、依照章程自律管理的、依法设立的非营利性社会团体法人。行业协会代表本行业企业的利益，服务会员是能源行业协会的中心工作之一。
能源行业协会除了服务会员外，还担负着实施行业自律的重要职责，通过行业自律夯实市场监管的制度基础。从行业内部看，服务行业的职能主要有：协调会员关系，通过内部磋商协调会员之间的矛盾，反映会员诉求，维护会员合法权益；反映行业意志，通过行业协会制订并监督执行行规行约，规范行业行为，推进价格协调、反倾销和反垄断工作，维护公平竞争。从行业外部看，服务行业的职能主要有：协调外部关系，协调会员与非会员之间、会员与能源消费者之间在生产经营活动中产生的争议，协调本协会与其他行业协会或者组织的关系，优化和完善行业发展的外部环境；推进产业协同，协调本行业与能源产业其他行业的关系，并根据本行业需要，参与相关产品市场的建设，完善能源市场体系。
（三）充分发挥行业协会的政务服务作用
能源行业协会在政府和市场（企业）之间起到了桥梁和纽带的作用，通过协助政府参与公共管理为政府履职开展能源治理提供辅助性服务，包括授权性服务和有偿性服务。
授权性服务由政府授权行业协会协助政府部门履职，行业协会的职能主要有：决策论证，参与草拟行业发展规划、行业政策、行业标准；政策解读，面向社会大众特别是能源生产经营者和消费者就相关能源法律法规、规章制度、意见、规定、办法等文件开展第三方解读；政策评估，对政府部门出台的行业发展规划、发展政策开展第三方评估。
有偿性服务由政府通过购买服务形式向行业协会采购，行业协会的职能主要有：课题研究，政府能源行政管理部门通过“政府购买服务目录”的形式向行业协会委托相关课题研究工作；项目评审，对行业内企业的基本建设、重大的技术改造、技术引进、投资和开发项目进行评估论证；资质认证，开展本行业从业人员技能培训、资质考核和技术职称评审工作，对行业生产经营许可、进出口许可进行评估论证，对本行业企业经营许可证年审提出意见。
大力推进行业协会改革
（一）全面推进行业协会政会分开
现有的能源行业协会普遍存在“半官半民”的性质，造成这种性质模糊的根源是协会成立时的政府主导所致。部分行业协会名义上声称为企业服务，实际上只收钱不办事，除要求企业入会交纳会费外，基本不开展任何对企业生产经营有实际效用的服务，认为每年出个企业名录，发几份行业简报就把工作做完了。背后的根本原因在于政府还在为协会供血，协会与政府没有脱钩，企业对协会的作为没有发言权，只有被动的接受权。因此，政会分开改革及切实履行为企业、为行业服务的宗旨应当作为今后行业协会改革的基本方向。
具体而言，能源行业协会政会分开改革要从职能、结构、工作人员、财务等方面入手，与政府及其部门、企事业单位彻底分开；行业协会不得与国家机关、企事业单位合署办公，目前还合署办公的要限期分开；现职公务人员不得在行业协会兼任领导职务，离退休领导干部兼任协会领导的要严格按有关规定审批。
（二）创造条件培育发展一批新的行业协会
行业协会是能源行业管理的制度力量之一，但从行业协会的现状看，机构改革与行业协会的建设不同步、行业协会发育不全。要使行业协会真正担当起行业管理的重任，有待于行业协会的组建和功能的进一步完善。毫无疑问，行业协会必须坚持民间性和自律性，但在行业协会发展的初始阶段，必须有政府的扶植和支持，给予行业协会定位、定性，并组织制定行业管理的法规、条例，使行业管理做到有法可依、有章可循。
当前，能源行业协会的培育和发展，要围绕推动能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和全方位加强国际合作的总要求，调整优化协会的结构和布局，逐步形成门类齐全、层次清晰、覆盖广泛、作用明显的行业协会发展格局。一方面，积极推进现有行业协会的改造与重组，增强服务会员、服务行业、服务政府能力；另一方面，围绕规划、建设、生产、运营、消费培育发展一批新的行业协会，培育一批按市场化原则规范运作、在行业中具有广泛代表性、与国际接轨的行业协会。同时，调整全国性、区域性行业协会布局，将全国性的行业协会总部设在产业集中、便于开展服务的地区和城市，将具有产业、产品和市场优势的经济发达地区和城市的地方性行业协会依法重组或改造为区域性的行业协会。
（三）改革和完善行业协会的监管方式
能源行业协会本身也需要监督管理。一是政府对行业协会的管理，理顺政府主管部门与行业协会的关系，改归口、挂靠为联系、指导、监督，逐步扭转行业协会过多依赖政府的局面，使行业协会逐步过渡成为独立的社团法人。二是行业协会自身的管理，改进行业协会的领导体制，完善企业家办会方式，像培养优秀企业家、公务员那样，关注行业协会专职人员选拔培训，尽快将一批优秀的年轻干部推荐到行业协会去工作。三是行业协会作为一个组织群体的管理，随着政府能源管理方式的转变，行业管理的许多职能被移交给行业协会，政府面临如何对众多行业协会的有效管理问题。
当前，政府能源行政管理部门要将能源行业协会纳入能源监管范畴，将行业协会的培育发展和监督管理作为能源监管的工作内容之一纳入制度体系。一方面，加强与行业协会登记管理机关的合作，建立行业协会综合评价体系，建立评估机制和优胜劣汰的退出机制，定期跟踪评估，对诚信守法、严格自律、作用突出的要予以表彰，并将评估结果作为转移职能、购买公共服务等活动的重要依据；另一方面，建立与行业协会的日常联系机制，重点围绕制定、修改或者废止涉及行业、产业利益的法规、规章、规范性文件、技术标准、行业发展规划时征询相关行业协会展开，并通过制定符合行业特点的活动准则和行为规范，通过项目委托、购买服务和政策扶持，引导行业协会健康发展。
统筹行业协会能力建设
当前，行业协会本身还不成熟，还不具备独立开展行业管理的能力。一方面，由于历史原因和体制原因，能源行业协会以官办为主，政府色彩很浓，管理基本上封闭在本系统内，难以突破部门、地区、所有制的限制，也难以涵盖全行业。另一方面，行业协会本身行为不规范，人员素质不高，组织制度不健全，由于缺乏经过专门训练的干部队伍、不能按市场公平秩序运作、也没有健全的能适应并承担自身行为法律责任的组织体系，使得其行为结果缺乏信用和权威，难以实现其为行业服务的目的，也难以吸引企业自愿加入。发挥行业协会的专业服务作用需要统筹行业协会能力建设。
（一）建立健全行业协会法人治理结构
行业协会属于社团法人，要按照现代社会组织体制要求，围绕强化自治功能，完善会员大会、理事会、监事会制度，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，建立权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构，形成自我管理、自我发展、自我约束的运行机制，引导行业协会建立和完善以章程为核心的内部管理制度，依法按照章程开展活动，独立承担法律责任。
当前，重点推进能源行业协会制度建设。理事会成员要严格按照民主程序选举产生，会长（理事长）应由理事会提出人选，通过会员大会（会员代表大会）以无记名投票方式选举产生，鼓励选举企业家担任会长（理事长）；推行秘书长聘任制；建立健全行业协会法定代表人离任审计制度；引导行业协会遵循市场经济价值规律、供求规律、竞争规律等市场化原则运作；支持有条件的行业协会在境外设立分支、代表机构，为实施能源“走出去”战略提供专业服务。
（二）推动行业协会实行职业化管理
现阶段能源行业协会的工作还是一件开拓性的工作。“事情要靠人去做、领域要靠人去开拓”。行业协会的发展成败关键在人，协会工作班子是否强有力是协会一切工作的基础。现有行业协会中人员老化现象比较普遍，知识、能力、结构也明显不适应需要，根本原因还是一个用人体制和机制的问题。行业协会不应该成为安排退休富余人员的地方，而应该是改革的第一线，是创业的地方。行业协会要采取有效办法，提供条件，吸收年纪轻、学历高、有事业心的专业人才到协会工作；创造良好的环境，使这些人到协会以后，能够创业、能够成长。
当前，重点推进能源行业协会职业化管理。一是专业化，能源行业管理本质上是一件高度专业化的工作，现代化治理需要专业人士和专家；二是组织化，建立能源产业不同行业协会从业人员的横向与纵向联系机制，让行业协会联合起来，形成“交互作用”，产生更大的影响和更好的效果；三是制度化，通过制度建设使得行业协会的各项工作建立在法律法规和各项行为规则基础上。能源行政管理部门要会同组织人事部门将行业协会的人才队伍建设纳入统一规划，造就一支专业化、职业化的行业协会人才队伍。
（三）完善行业协会工作人员激励约束机制
能源行业协会发挥作用总体上还需要发挥人自身的主观能动性，其核心是机制，通过机制激发人、规范人、约束人。一是激励机制，包括物质激励和精神激励，具体表现为薪酬激励、晋升激励以及各种物质、精神激励；二是机会机制，为行业协会从业人员设计符合行业特点的成长通道；三是约束机制，将从业人员开展能力建设的意愿纳入协会行为规范中来。
当前，重点推进能源行业协会的劳动人事制度改革，全面实行劳动合同制度，保障工作人员的合法权益；落实社会保障制度，行业协会工作人员应按照国家有关规定和属地管理原则，参加当地养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险，履行缴费义务，享受相应的社会保障待遇；建立健全岗位管理制度，完善激励机制，吸引优秀人才，优化人员的年龄、知识结构；开展行业协会专职工作人员的教育培训、职业资格评定工作，并参照国家有关规定对符合条件的工作人员进行职称评定。
创新行业协会发展环境
从国家治理现代化的高度科学把握能源治理，完善和发展中国特色现代能源体系，推进能源治理体系和治理能力现代化，需要构建由消费者、行业企业、行业协会、政府部门协同推进的能源治理体系。在过渡时期，能源行业协会离不开政府的扶持。行业协会为企业服务，服务收费、自收自支，这在市场经济发达国家在理论上很容易找到的证明，在实践中也很容易找到均衡点。但现阶段在我国的行业协会中，兼职、专职者的工资、社会保障等由谁来解决？在制度上不清楚。企业认为，政府的协会凭什么让我们养活；政府认为，行业协会通过服务收费自己养活自己，完全天经地义。“先有鸡还是先有蛋”？以我国的现实条件，推动行业协会发展还离不开政府的支持，还需要“扶上马，再送一程”。特别是在过渡时期，政府部门利用一定的行政力量对一些行业协会进行调整、合并，并培育、发展一些新的行业协会，都是十分必要的。从建立现代能源体系的要求看，我国的协会建设也不可能走西方市场经济国家的“自发形成”的道路，需要政府的规划、引导、扶持和协调，藉以促进政府转变能源治理方式。
（一）研究出台“能源行业协会培育发展与监督管理办法”
我国能源行业协会的发展情况比较复杂，既有全国性的、又有区域性的；既有综合性的、又有行业性的；既有官办的、又有民办的，还有半官半民的；既涉及生产领域，也涉及流通领域。由于这些组织是在不同历史条件下成立的，各自设立的目的及职能、特点和所发挥的作用等也互有差异，许多功能因羁绊不能充分发挥甚至不能发挥。能源行业协会承担行业管理、行业服务职能，迫切需要立法规范。在国家未出台《行业协会法》的情况下，以部门规章形式研究出台《能源行业协会培育发展与监督管理办法》具有可行性。
《能源行业协会培育发展与监督管理办法》应包括以下内容：⑴明确规定行业协会的法律地位，明确行业协会的能源行业管理主体定位和设立、变更、注销程序；⑵明确规定行业协会的职能，包括行业协会服务会员、服务行业、服务政府的责任和权力；⑶明确规定行业协会的管理体制，包括行业协会的制度准入制度（登记管理）和准入后的监督管理制度；⑷明确规定行业协会的组织体制，包括行业协会的经费来源、税收优惠、雇员选聘、总分会关系等； ⑸明确规定行业协会的内部管理，包括行业协会的议事程序、内部规章制度、仲裁程序、处罚成员违规行为的强制程度等；⑹明确规定行业协会培育发展的政府职责，包括推进职能转变，将适宜由行业协会承接的职能或者事项转移或者委托给具备条件的行业协会，编制向行业协会购买公共服务目录，建立与行业协会日常联系机制等。
（二）建立政府购买能源行协服务制度
随着能源管理体制改革的深化，传统的通过政府部门直接负责行业管理的模式已被打破，政府能源管理的职能越来越侧重于宏观调控和市场监管，不再直接干预企业的具体经营行为，行业协会逐步成长成为继政府、企业之后国家能源治理的第三推动力。行业协会具有专业、信息、人才、机制等市场资源配置方面的优势，能做企业想要做，但靠单个企业做不到的事；能做市场需要做，却又无人牵头去做的事；能做政府想要做，却无精力去做的事；行业协会能够获得来自政府和企业两方面的信息与信赖，是其他组织所不具备的优势，行业协会服务能源治理的优势不可替代。
当前，在政会分开的过程中，行业协会的成功转型还需要政府提供“基础工作量”，重点推进建立“政府购买服务制度”。在区分能源行政管理部门公共服务禁止购买、裁量购买、强制购买边界基础上，把政府直接向能源行政相对人提供的一部分公共服务通过市场机制交由具备条件的行业协会承担；对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理。
（三）开展能源行协管理体制改革试点
激发行业协会活力是推进能源体制革命的重要抓手，核心问题是处理好政府与行业协会的关系，使行业协会在能源行业管理中发挥应有的作用。建议选择若干个市场化程度较高的省份，开展行业协会管理体制改革试点，推动行业协会先行先试和专门立法，探索建立科学、规范、有效的监管体制，健全行业协会法律法规体系；选择若干个全国性的能源行业协会，开展行业协会代管关系改革试点，培育符合能源治现代化发展要求的行业服务主体。
具体而言，能源行业协会管理体制改革试点主要围绕四方面展开：一是政会分开，全面、彻底地把应该由行业协会行使的职能交给行业协会，行业协会从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门彻底分开；二是自律机制，建立健全行业协会法人治理结构和优胜劣汰的退出机制，建立健全行业协会财务管理和资产管理制度；三是监管体制，改革能源行业协会登记管理制度，建立登记管理机关与能源行政管理部门协同监管制度；四是法规体系，建立政府购买行业协会服务的制度，创新行业协会税收制度，健全行业协会法律法规体系。
