宣晓伟：完善“光伏年度计划管理”的五项建议

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完善“光伏年度计划管理”的建议

国务院发展研究中心 宣晓伟

　　“光伏年度计划管理”，是指国家能源主管部门通过编制光伏发电新增容量的年度实施计划，并将每年的指导规模下达至各省级能源主管部门，以引导各地光伏发电建设，同时协调相应配套电网的建设。它是能源主管部门对各地光伏发电建设实施有效管理、促进光伏资源优化配置的关键手段，对推动我国光伏应用的健康发展具有重要作用。但在具体实施的过程中也暴露出一些问题，亟待调整和完善。

　　一、2014年光伏建设的年度计划与实际状况将产生较大的偏差？

　　2013年，全国新增光伏发电装机容量为1292万千瓦。国家能源主管部门将2014年新增光伏发电装机容量年度目标设定为1400万千瓦。考虑到随着2013年7月国务院颁布 《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》以来，相关价格、财税等一系列利好政策陆续出台，国内光伏发电迎来了大规模建设的热潮，所以在2013年　  新增装机1292万千瓦的基础上，将2014年的目标定在1400万千瓦，无疑是较为谨慎甚至是相当保守的。

　　然而，2014年实际新增光伏发电装机容量却远远小于年度计划的目标。今年前三季度，全国新增光伏发电并网容量仅为379万千瓦。按照已有的趋势推算，2014年新增的光伏发电装机容量在500万千瓦左右，只能完成预定年度计划的约三分之一。

　　二、2014年光伏年度计划的结构是造成与现实脱节的直接原因？

　　为什么2014年的光伏年度计划与实际情况产生了如此大的差距？有观点认为主要是因为2014年没有像2013年那样出台强有力的刺激政策。然而，即使刺激政策力度减弱，也只能解释2014年不能像2013年那样有强劲增长，却很难解释为什么2014年的新增装机容量还难以维持2013年的规模，反而有大幅下降？因为2013年以来有利于光伏发展的大环境并未发生根本性的变化。

　　不少看法认为2014年光伏年度计划的结构不合理，是造成现实脱节于计划的直接原因。在我国累计光伏装机1940万千瓦（2013年底数据）中，光伏电站为1630万千瓦（占84%），分布式光伏只有310万千瓦 （占16%）。2013年新增光伏装机1290万千瓦中，光伏电站更是占据绝对优势，为1210万千瓦（占94%），分布式只有80万千瓦（占6%）。可见，近期我国光伏发电装机的爆发性增长，主要来自光伏电站的大规模建设。

　　但是，在2014年光伏年度计划1400万千瓦的规模中，光伏电站额度只有600万千瓦，分布式光伏额度却高达800万千瓦。在现实中，由于商业模式相对成熟、适合于规模资本投入、标杆电价补贴等有利因素，光伏电站资源已经成为了各类资本争抢的“香饽饽”。与此形成对比的是，分布式光伏因为资源规模小、产权关系复杂、并网难、预期收益较低等原因，较难实现大范围的应用。一方面是光伏电站有快速增长的潜力却受到计划额度的限制；另一方面　  是分布式光伏有很宽松的额度却在实际中难以大规模推广，由此带来了光伏年度计划和现实状况的相背离。

　　三、在光伏年度计划制定和实施中的中央和地方事权边界不清、相互交叉，是年度计划无法完成的根本原因？

　　尽管2014年光伏年度计划的制定有欠考虑之处，但却并非盲目之举，而是自有其政策根据和目标。首先，由于国家目前对光伏发电进行补贴 （对光伏电站发电保证0.9~1.0元/千瓦时的标杆上网电价，对分布式光伏发电实施0.42元/千瓦时的补贴）。

　　所以光伏年度计划总规模的确定，事实上受到每年能够拿出多少钱进行光伏发电补贴的影响，在很大程度上补贴的总额决定了年度光伏计划的规模。其次，由于商业模式相对成熟、盈利空间可期，当前各地光伏电站规模扩张冲动强烈，但是分布式光伏的发展尚难如人意，因此国家补贴政策鼓励的重点更倾向于分布式光伏的发展。

　　由于光伏发电补贴来自可再生能源发展基金，在目前基金用途紧张的情况下，光伏年度计划的制定中适当控制光伏发电补贴的规模、将之更多地投向目前发展相对困难的分布式光伏，这样的政策意图显然是无可厚非的。

　　然而，目前对于光伏发电项目的审批权已经下放至省级政府，各省对于如何发展光伏，也有自身的考虑。尤其是一些光伏资源良好的省份，将光伏发电尤其是光伏电站作为本地的重点产业之一，制定了宏伟的光伏发展计划。

　　一面是中央政府的有限光伏补贴和倾向于分布式光伏的政策，一面是地方政府对光伏发电项目大干快上的积极扶持和光伏电站的迅猛发展，由此产生了难以协调的矛盾，也带来了光伏年度计划的政策意图和实际执行的明显差异。

　　从表面上看，光伏年度计划制定和实施中的严重脱节是因为计划的结构不合理；从根本上看，是源于中央和地方事权混淆。一方面，对于中央补贴范围内的年度光伏计划规模和结构怎样确定、如何分配，理论上属于中央的事权，应由中央决策。另一方面，地方政府对于如何发展本地的光伏发电项目也有责任，事实上项目的具体审批也在地方进行。由此可见，同一个光伏项目，中央和地方都有决策权限，双方的事权交叉在一起难以合理进行区分，导致的结果是中央的计划和政策意图难以落实，而地方的项目又无法及时得到相应的补贴和支持。

　　四、合理调整中央和地方事权，进一步完善光伏年度计划的管理，促进光伏发电产业的健康发展

　　第一，根据影响力和重要程度，区分重要项目和一般项目。中央贯彻“管少管好”的调整原则，收缩管理范围，只针对重要光伏发电项目（如大型电站基地），上收审批权并负责相应的补贴发放。

　　第二，地方政府负责一般项目的管理和补贴发放。地方政府获得一般性项目的全面管辖权，包括相关补贴的管理、增加。

　　第三，将光伏年度计划的目标区分为“涉及重点项目的指令性目标”和“涉及一般项目的预期性目标”。前者由中央决定，后者由地方决定并上报中央汇总。

　　第四，重点光伏发电项目的配套电网建设由中央和电网公司保证，一般光伏发电项目的配套电网建设在中央支持下，由地方和电网共同协商解决。

　　第五，调整2014年光伏年度计划结构，上调光伏电站额度，将其分派到相应省份。根据实地调研发现，一些省份光伏电站今年实际的建设规模大大高于原定年度计划所分配到的额度。增加2014年计划中的电站额度并分解到相应省份，既有利于年度计划的实现，也有助于地方光伏的发展。