朱成章：准确把握计划、规划和电力市场的关系
来源：中电新闻网 时间：
准确把握计划、规划和电力市场的关系
原能源部政策法规司副司长 朱成章
近年来，呼吁重视电力规划、组建国家电力规划班子的声音不绝于耳。但只讲电力规划的重要性，在进行电力市场化改革的时候，撤销了电力工业部，如何组建电力规划机构？也很少谈电力计划、电力规划与电力市场之间的关系，计划配置资源和市场配置资源的关系。我想主要谈谈电力计划、电力规划和电力市场之间的关系。
从“计划”到“规划”
中国自建国以来的65年中，电力工业从计划到规划可以分成三个阶段。第一个阶段是计划经济时期5个“五年计划”阶段，从上个世纪50年代开始，中国电力工业实施了苏联的计划经济制度；第二阶段是市场经济初期5个“五年计划”阶段，从中共十一届三中全会到2005年，由计划经济向市场经济转变的时期；第三阶段是市场经济时期由“计划”变“规划”阶段，2005年党的十六届五中全会决定将延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”变为“规划”。
（一）计划经济时期5个“五年计划”
计划经济时期的电力计划是学习苏联的计划经济制度的。1954年国家计划委员会、燃料工业部的电气化工作组在燃料工作部电业苏联专家组和电气化苏联专家组的指导下，编制了《中华人民共和国电力工业远景发展轮廓方案（1953-1967）》，但是编制这个十五规划的目的是为了明确今后我国电力工业的技术发展方向和电力工业远景计划的编制方法，相当于计划经济时期编制电力计划的范本。轮廓方案指出，电力工业计划的主要任务是：一是确定发电量和供热量的增长数字；二是确定主要发电厂的型式、容量及分布地区；三是确定动力设备、资金、燃料与动力的需要量。
轮廓方案提出的技术政策有：（1）建立新的和扩大现有的电力系统，使电力生产集中；（2）建立供工业用的热电厂和供工业和市政公用的热电厂，发展热力化事业；（3）发展高温高压蒸汽规范；（4）燃用当地燃料、低质煤及选煤渣；（5）广泛发展水力发电建设。《中华人民共和国电力工业远景发展轮廓方案（1952-1967）》根据上面提出的主要任务和技术政策，报告有以下内容：第一章，序言，第二章，1952年以前中国电力工业的发展情况和特点，第三章，第一个五年电力工业发展计划的主要指标（1953-1957年），第四章第二个五年和第三个五年中用电和用热的增长（1958-1967年），第五章第二个和第三个五年计划期间发电厂建设计划（1958-1967年），第六章，电力网和热力网建设计划，第七章，投资、动力设备、燃料及劳动力需要量指标，第八章，结论。此外还有三个附件和22张附图，附件主要是详细的电力需求预测资料和具体的发电厂建设项目和建设计划，全文洋洋洒洒几十万字。轮廓方案预测的需电量1957年为168亿千瓦时，1962年为354亿千瓦时，1967年为685亿千瓦时，而实际完成为193.35亿千瓦时，457.95亿千瓦时和773.75亿千瓦时，实际完成为预测量的115%、129%和112%；轮廓方案预测的装机容量1957年为362万千瓦、1962年为645万千瓦、1967年为1222万千瓦，实际完成为464万千瓦、1304万千瓦和1799万千瓦，实际完成为预测量的121%、202%和147%。轮廓方案的电力预测错得离谱。经济学家刘国光在总结计划经济时期5个“五年计划”时说：这5个“五年计划”在历史上曾发挥了巨大作用，其中的失误也层出不穷，做了不少“无用功”，其特点是：（1）五分之四的“五年计划”未曾面世；（2）决策的科学化难度大；（3）计划实施形式趋于单一；（4）微观管死，宏观多变；（5）以“条”、“块”为特征的整体与局部分割；（6）重基建轻技改。
计划经济时期的5个“五年计划”，除第一个五年计划经济效益很好外，其余四个五年计划经济效益都不理想，经济增长波动很大。1958～1960年三年“大跃进”中，电力工业不尊重科学搞发电设备超铭牌出力，水电建设仓促上马，搞“边勘测、边设计、边建设”（三边），造成了更大损失，经过1961年～1965年5年的调整才恢复了电力工业的生机活力。
（二）市场经济初期5个“五年计划”
中共十一届三中全会以来，中国经济体制由计划经济向市场经济转变，经济发展模式由过去强调优先发展重工业，实行高积累和外延型发展模式转变为经济和社会协调、效益型和可持续发展模式。同时，中国经济也实现了由供给约束型的短缺经济型态转向为需求约束型的买方市场型态。经济学家刘国光在总结计划经济时讲到这个5个“五年计划”有以下几个热点：（1）五年计划的基础转向社会主义市场经济的基本框架上；（2）计划管理逐渐由指令性计划为主转变为指导性为主；（3）计划制定日益规范化、科学化、民主化；（4）五年计划的实施效果有了很大提高。
在社会主义市场经济初期这25年中，电力工业有了很大发展，基本解决了延续26年的缺电局面，基本满足了国民经济高速发展对电力的需求，这一成绩的取得并不是靠美、英倡导的在已建成电厂的竞争取得的，而主要靠解决电力工业资金不足取得的：一是实行电价外加价，作为各省市的电力建设基金，使各省市自治区有财力建设发电厂，变中央独家办电为中央和地方多家办电；二是电力工业可以从银行贷款负债经营，加快发展；三是降低发电厂、输变电工程队的资本金，一般电力工程的资本金由35%降低为20%，以较少的自有资金搞较多的电力工程，以加快电力建设；四是允许外资和私人企业涉足发电厂建设，最多时曾达到总装机容量的14%；五是2002年电力体制改革国家电力公司实行厂网分开，成立了五大发电集团，当时国资委曾设想将中央发电集团公司减少到3个，发电公司为避免淘汰，竞相做大，对加快电力发展也有很大作用。美英在已建成电厂中引入竞争机制，抑制了新电厂的建设，由电力富余走向电力短缺和严重缺电，中国的电力市场化改革所采取的措施，使中国由严重缺电走向供求基本平衡。“十五”是最好的例子，“十五”装机容量增加近2亿千瓦，年发电量增长11000多亿千瓦时，“十五”计划装机容量仅增加5000万千瓦，（由2000年的3.19亿千瓦增加到3.7亿千瓦），年发电量增加3600亿千瓦时（由2000年的13685亿千瓦时增加到17300亿千瓦时）。可是到“十五”末的2005年装机容量和发电量年均增长4.8%及3%，实际增长分别达到10.1%及12.7%。“计划”从来都是偏小的，但是像“十五”计划那样错得离谱，只有在中国的市场经济初期才能出现。
我国电力工业在这个时期里，像美英那样在已建成的发电厂里的竞争性市场没有形成，但是在新建发电厂中是有竞争的，竞争使发电厂的投资明显下降，看来在已建成的电厂中引入竞争不如在新建电厂中引入竞争更有效、更有成绩。但是这一时期市场配置资源的作用没有形成，主要在于政府牢牢控制电力价格，压低电力价格，电价中交叉补贴严重，电力工业在这25年中由既无内债，又无外债的情况下变成高负债的行业；价外加价和地方办电过程中修建了不少污染严重的小煤电，后来又用“以大代小”纠正错误，付出了沉重的代价。
（三）市场经济时期由“计划”变“规划”
2005年召开的党的十六届五中全会主要议题之一是研究和审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变为“规划”。2006年3月第十届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，以及党中央、全国人民代表大会关于第十二个五年规划纲要的发布，为全国各行各业作出了榜样，但是能源和电力行业十一、十二两个五年规划都未公布，究竟是什么原因？
从上面的叙述可以看出，中华人民共和国建国以来的65年中，经历了十二个五年计划、规划，在社会主义计划经济是学习前苏联的五年计划；在改革开放之后的市场经济初期，由于市场经济尚不完善，仍然采用五年计划模式，但逐步向市场经济靠拢；到2005年我国社会主义市场经济已比较成熟，遂由“计划”改为规划。
“计划”与“规划”的差异
2005年召开的党的十六届五中全会，在研究和审定《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》时，将“计划”改为“规划”。将“计划”改为“规划”在中国经济社会发展中具有重要意义。
（一）“计划”变“规划”说明中国的市场化改革已日趋成熟，政府注意发挥市场对资源配置的基础性作用
中国自1978年提出社会主义市场化改革以来，到2005年中国的经济体制环境已经发生了深刻变化，据当时统计，中国95%以上的商品资源由市场来配置，国家定价的商品不足5%，社会主要商品供求平衡和供大于求，包括劳动力市场、资本市场、房地产市场、技术信息市场等在内的市场体系正在不断完善。加入世贸组织以来，中国经济日益融入全球市场。这些都说明，社会主义市场经济体制已初步建立，中国已成为发展中的市场经济国家。“计划”是政府直接配置资源，“规划”是在政府宏观指导下，由市场配置资源。资源配置主要由市场配置还是政府直接配置，这是计划经济下的计划和市场经济下的规划的一个根本区别。对于大多数行业来说，规划将主要运用市场机制，由企业自主运用市场机制，由企业自主决定投资方向，投资效益将成为引导资源流向的决定因素。在发挥国家规划对资源配置的指导作用的同时，使市场对资源配置的基础性作用得以充分发挥。2013年11月在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中，进一步提出：“建设统一开放，竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”
中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀曾经说过，“由计划向规划转变是我国由计划经济向市场经济转变过程中又一个历史坐标，规划的特点就是从具体、微观、指标性的产业发展计划向宏观的国家空间规划转化。”
（二）“计划”变“规划”要求将过多过细的量化指标淡化，规划将更加注重对经济社会发展的宏观把握与调控
《现代汉语词典》对“计划”和“规划”的解释是：“计划”是指工作或行动前预先拟定的具体内容和步骤；“规划”是指比较全面和长远的发展计划。显然后者更加注重宏观性、战略性和长远性。
当我们翻开以往的五年计划，我们可以看到各类指标，以“十五”规划为例，仅规定了产量指标的工业品就有28种，包括家用洗衣机、家用电冰箱、化学纤维等、农业生产指标中包括甘蔗、甜菜、茶叶、蚕茧、黄红麻等。而在“十一五”规划中不再规定工业品和农产品的生产指标，主要制订国民经济和社会发展全局的重大战略问题，突出战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策，不搞过多的量化指标。即使是需要国家规定的主要指标，也分成两类：一类是预期性的，另一类是约束性指标，“十一五”规划中，国民经济社会发展的主要指标共22个，预期性指标22个，约束性指标仅8个。
我国在计划经济时期，国家通过计划逐一配置重要资源，所以各项指标定得非常细，过去的计划有许多属于市场、企业和资本自我调整的内容，而市场配置资源的今天，规划突出宏观性、战略性和指导性，规划指标少而精，从“计划”到“规划”，体现了从微观向宏观，从直接向间接，从项目管理向战略管理的转变。当前中国经济社会发展遇到了资源和环境的瓶颈约束，面临着激烈的国际竞争，规划将凸显政府对经济社会发展的宏观把握和调控，把增强自主创新能力放在突出的位置，调整经济结构，转变经济增长方式，节能减排，改善生态环境，为谋划中国未来五年以致未来30年等更长远的发展，描绘一幅清晰的“蓝图”。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善，政府干预过多和监管不到位问题。”
如何使政府既不“越位”又不“缺位”，是亟待解决的问题，可以由市场机制发挥作用的领域的内容减少了，政府在抓好经济调节和市场监管的同时，加快职能转变的步伐，在公共服务、生态环境、资源保护、优化环境发展等方面更好地履行公共职责是当务之急。
在社会主义市场经济条件下，经济调节、市场监管、公共管理、社会服务是政府的四大职能，后面的两大任务是政府极为重要的职责，也恰恰是政府最为薄弱的环节。
“计划”变“规划”对于大多数行业，特别是私有的、竞争性行业是合适的，但是对于公有的，非竞争性行业、自然垄断行业是否合适，具体到中国的电力行业该怎么办，就值得探讨。
要不要做电力规划？
2002年进行厂网分开、引入竞争的电力市场化改革，2005年中共中央提出“计划”变“规划”，国家编制了“十一五”、“十二五”两个国民经济和社会发展规划，但电力行业至今没有发布电力规划。没有电力规划，电力工业的发展比以往任何时候都要快得多，而不少电力计划的预测失准，最突出的“十五”计划预测错得离谱，电力计划失控，使得公众对电力计划、规划的作用产生怀疑，在社会主义市场经济条件下电力规划还要不要做？
中国电力行业的主流观点是:在社会主义市场经济的条件下，立足中国国情（如长期处于社会主义初级阶段，电力行业需要国有经济占主导），必须重视和加强电力统一规划。理由是：
——电力的国民经济基础产业地位要求加强统一规划。
——社会主义市场经济体制特征要求加强统一规划。
——电力工业的自身特性（电力发供用同时完成和技术资金密集型特征）要求加强统一规划。
——我国能源资源与生产力布局不平衡的特征要求加强统一规划。
——转变电力发展方式，增加新能源利用，提高非化石能源比重，促进能源效率提高和节能减排，需要统一规划。
——加强电力统一规划，能有效促进行政管理方式转变。
——深化电力体制改革与坚持统一规划并行不悖。
（中国电力企业联合会《电力工业统一规划机制研究》2013年6月）。
这些理由归纳起来，认为社会主义市场经济不可能单独完成电力资源的配置，需要由国家制定电力规划来辅佐，其原因有三：一是电力市场本身有缺陷（或失灵），价格信号只能反映现期的电力供求关系，不足以指导建设周期长的电力投资。二是电力需要有坚强的国家意志和代表国家意志的规划来解决地区经济发展不平衡、能源结构不合理和市场投资无政府状态问题。三是我国电力经济特情使然：我国是公有制为主体的社会主义市场经济体制，市场在国家宏观调控下发挥资源配置作用。（《市场化给电力规划带来新课题》，《中国电力报》2004年3月14日）。
问题是这里所说的电力规划是一个什么样的规划，是按中共中央所说的规划，还是计划经济时期“计划”那样的规划？因为2005年以后没有公布过“十一五”、“十二五”电力规划，不知道电力规划是一个什么模样，但从国家电监会委托中电联牵头开展的《电力工业统一规划机制研究》来看，这里所说的“规划”，实际上还是原来的“计划”，《电力工业统一规划机制研究》对于规划研究综合报告和规划发展报告应涵盖的主要内容:（1）电力发展现状与回顾；（2）电力需求预测；（3）规划思路与目标；（4）能源与资源；（5）电源规划；（6）电网规划；（7）电力装备与科技创新；（8）节能、环保与社会发展影响；（9）规划经济性；（10）保障措施；（11）附图、附表。
这个规划内容与20世纪50年代苏联专家指导下编制的电力计划完全相同，与以往十个电力五年计划也没有什么差别，可能是第8和9部分内容是原计划所没有的。另一个证明我们现在所说的“规划”实际上仍然是“计划”，是国家能源局提出“实现规划代替路条”。过去电力计划上先作可行性研究，然后报项目建议书，国家批准项目建议书后，才可以开展勘测设计工作，然后报设计任务书，批准之后可以开工建设。后来将批项目建议书改为批路条，到2013年把路条和项目审批都下放了，意味着把电力项目的审批权力下放给地方和市场，以充分发挥市场配置资源的决定性作用，但国家能源局总是不放心，要通过规划代路条把下放了的审批权收回来。
有关官员2014年4月2日在电力规划发展论坛上表示：“取消和下放审批权力意味着将项目交给地方和市场，然而规划要进一步强化。今后省级能源规划需要由国家审批，涉及到总量布局、区域协调的区域规划也需经过国家审批，这是因为地方规划不止立足于本省（地区），还涉及到别的省份（地区）的能源规划布局。此外，国家还将简化审批程序、编制未来5～7年的规划，并按规划实施（即规划里有的项目可以建设，规划里没有的项目不允许建设）。省级规划将采取年度审批的方式，相当于一次性‘打包’审批路条，实现规划代替路条。”（《电力“十三五”规划注重转型统筹》，《中国能源报》2014年4月14日）按照这个要求五年甚至七年电力规划如果有一批项目不具备批准路条的条件，规划就不能出笼，规划远比原来的计划还要细致，规划编制的难度要比计划大得多。弄得不好就像电力“十一五”、“十二五”规划一样不能出台。
另一种观点认为市场化条件下，不应当有国家的电力规划（实质是计划）。国家电力计划可以配置电力资源，市场也可以配置电力资源，计划配置电力资源有缺陷，市场配置电力资源也有缺陷，但总的来说，市场配置电力资源比计划配置电力资源要优越，我们不能以电力的特殊性、中国国情的特殊性来否定市场配置电力资源。如果我们肯定要使市场在资源配置中起决定性作用，那么就不应当再搞规划（指计划性的规划）。理由是：
西方国家的实践证明，西方电力工业没有国家电力计划或者电力规划，可以依靠市场配置电力资源，市场配置资源中存在的缺陷可以由政府的政策影响解决。西方政府不会使用制定增长速度和发展指标、审批投资和贷款等手段取代私人电力企业决策和市场均衡机制，西方上述国家做法可以理解为:“市场资源配置机制下的政府政策辅助。”这与我国的“政府电力规划（实质是计划）指令下的市场资源配置”这两种做法有着本质的区别。（《电力市场和电力规划建议》，《中国电业》2005年第8期）。
20世纪90年代以来，西方经济理论支持竞争性电力市场，各国采纳竞争性电力市场改革本身就说明政府承认电力市场是可以发挥资源配置和均衡供求的作用的。在电力市场里，发电商出于自身赚取利润的目的，认真研究电力市场需求和竞争的走向，根据电力生产要素的价格谨慎规划投资和生产规模，选择融资方式、燃料、技术、厂址等。当电力需求大，电价高于长期边际成本，他们就会投资建新厂，反之，他们就会维持现有发电规模。任何决策错误，无论是盲目投资还是贻误投资机会，后果都是自负。类似的，电网公司根据其对市场交易、电流流向的了解规划电网发展。价格引导发电商和电网分散规划经营去满足各方面的电力需求，达到电力市场的均衡，无需要政府确定要新增多少电源，建什么样的机组，在哪里建，由谁来投资和由谁来贷款。可见，发电环节投资和生产与其他大多数产业在本质上是相同的。
主张市场化条件下不应当有规划的专家说，“这就如同一个十字路口只能有一个交警，如果有两个交通警指挥，就会导致三种可能结果：（1）两个警察指挥一致，其中一个没有必要；（2）两个交通警指挥不一致，其中一个控制另一个，受控制的变成没用的摆设；（3）两个警察互不相让导致交通混乱。”（出处同上面注）。总之，市场配置电力资源和规划（计划）配置电力资源不可能同时并存。
综上所述，如果要让市场在配置电力资源中起决定性作用，继续搞电力计划是不可行的；让市场配置电力资源起决定性作用时，按照党的十六届五中全会提出的规划是可行的，这种规划主要是为了弥补市场配置电力资源的缺陷，弥补市场失灵，通过规划制定电力发展战略，电力发展政策。另一种办法是：由于电力市场建设居后于其他行业，电力工业的特殊性与中国国情的特点，电力工业尚难由市场配置资源，继续实行计划过渡。
市场配置和计划配置
市场可以配置电力资源，计划也可以配置电力资源，但市场和计划同时配置电力资源有困难，《电力工业统一规划机制研究》出了一个同时配置电力资源的办法：“加强完善电力统一规划是国家对电力行业实施宏观调控的核心手段之一，在此基础上，对规划内电力项目通过市场公开招投标来选择投资主体，就可以从制度安排上实现市场机制配置电力资源的基本需求。因此，深化电力体制改革的过程，是不断加强和完善电力规划的过程，电力统一规划越是得到了加强，电力发展过程中出现的问题就越少。”举个例子，如果“十三五”电力规划确定要新增1亿千瓦风电，每个新建风电场地址、规模、投资、建设和完工时间都已定了，然后去开展招投标选择投资主体，显然是计划配置资源，招投标并没有起到配置电力资源的作用。按照研究报告的意见，似乎计划性质的规划要始终做下去，但按照党中央的指示，应当走市场经济的道理，应当让市场在配置资源中起决定性作用，但各行各业市场化程度有快慢，不一定能齐步走，电力市场化还存在不少困难，市场配置电力资源还存在一些困难，究竟应当怎么办？还值得研究。
（一）市场配置电力资源尚存许多困难
中国电力工业以国有经济为主，国有企业与国有企业、国有企业和民营企业的竞争是伪竞争或者是恶性竞争，竞争不规范难以形成合理的价格；电价合理化是电力市场的起始点，也是电力市场化的命根子，电力市场配置电力资源靠价格，但中国的电价不能支持电力市场配置电力资源。
缺乏应对电力市场失灵的政策措施。电力作为商品除了经济价值之外，还具有社会价值，电力生产又附带很高的环境成本。市场竞争电价不能反映电的社会成本和外部成本，这是市场失灵的地方，我国还没有应对电力市场失灵的政策措施。
政府干预市场，电价严重扭曲。在电力市场中，政府起着决定性作用，从中央政府到地方政府，再到各个部委，都有权干预电力市场，对市场和准入发挥决定性的影响力。压低民用电价、农业生产用电和支农产品电价，价差补贴严重，电价严重扭曲，影响电力资源的合理配置。
电价不支持电力市场的资源配置。电力工业的特点是发供用同时完成，电力不可能大量储存，当供需不平衡时，电价震荡幅度会很大，特别是电力供不应求时，电价上涨得很高，如美国加州2000年夏天电力危机时，电能总成本提高了近10倍，电能批发成本升高了近4倍，但是政府不会允许电价充分上扬，而是限制电价上浮空间，从而阻断价格信号，影响投资。英国电力政策中发现电力竞争性市场价格波动，发电商不敢投资办电，于是决定采取容量电价、电量电价并存，同时实行差价合约，稳定电价，确保发电回报，同样阻断价格信号，影响投资。
能够实行竞争定价的发电厂覆盖面越来越小。不少人认为发电竞争定价，输配电由国家定价可以解决电价合理化问题，其实能够参与竞争定价的发电厂仅仅是一部分，而且这类厂的覆盖面会越来越小。我国目前非化石能源发电电价高于煤电，不能参加竞争，天然气发电、热电联产、热电冷联产、抽水蓄能电厂和调峰电厂也不能参加竞争，不能参加竞争的电厂容量在20%～30%之间，随着低碳、无碳电源的增加，不能参加竞争的电厂还会增长，竞争定价的影响会缩小。
电力直接生产成本在电价中的占比缩小，影响价格的灵敏度。在计划经济年代，电力直接生产成本在电价中占比很高，那时折旧率、税收很低，没有各种加价。目前中国电价中折旧采取高折旧率、高税率，还有各种各样的加价，如新能源附加、水库维护基金、教育附加、三峡建设基金等等，还有高负债支付利息等，电力直接生产成本在电价中占比大大缩小。
发电和输配电实行两种定价机制，发电价格随市场浮动，缺电时收益高可以多建电厂，电力富余时收益减少，相应少建电厂，输配电价格由政府制定，与电力市场供求脱钩，发电与输配电如何协调配合。
（二）计划配置资源也存在许多困难
1.难以准确预测电力市场需求。预测电力需求是规划（计划）电力供给的基础，对任何规划都是一件难事。我国电力经济多方面特殊因素使得国家电力规划中的需求预测尤其困难。十个五年计划电力需求预测有九个是偏小的，最突出的是第十个五年计划，原计划装机容量只增加5000万千瓦，增长率为4.8%，实际增加装机容量近2亿千瓦，增长率达10.1%，实际增加量为原计划的4倍。我国五年计划中的电力市场需求预测一般都按国家公布的GDP预计增长速度乘以电力弹性系数，得出装机容量增长率。这种预测很方便，但由于政府预测GDP都留有余地，电力弹性系数很难预测，所以这种电力需求预测很不可靠，靠这种不可能的需求预测去安排电力供给项目安排，用这些项目去替代路条，必然会拖电力建设的后腿。由于经济是个极为错综复杂的系统，任何个体企图全面分析并预测其走势，都是“蚍蜉撼大树”之举。经济是用来分析的，而不是去预测的。业界人士时常用，“预测对是蒙的，预测错是必然的。”无法准确预测，也就无法做出一个准确的计划。
2.计划跟不上变化，不适应市场变化。经济发展和电力需求不仅有长期趋势，而且受不可预料因素的影响，充满了短期市场波动。政府计划机构部门层次繁杂、程序复杂，不能适应市场变化。我国规划一般分两级，即省级规划包括发电、电网公司规划及国家规划。规划工作分三段，首先是前期课题、专题及专项研究，综合性规划编制，听取省、区、市发电公司、电网公司的意见，最终报各省政府、国务院批准后发布。由于规划周期长往往跟不上市场的变化。以“十五”计划为例，国家计委规划到2005年装机容量为3.7亿千瓦，年均增长3%，发电量为17300亿千瓦时，年均增长4.8%。 到2003年发电量达到17400亿千瓦时，提前2年达到“十五”发电量计划目标。2003年修改“十五”计划，预计2005年发电量达到19600亿～20000亿千瓦时，到2005年实际装机容量达到5.17亿千瓦， 发电量达到24375亿千瓦时，又大大超过“十五”修正计划。如果用这样的计划做路条， 必然是一个阻碍电力发展的计划。
3.计划决策容易一刀切，不能从实际出发，影响电力系用的效率。20世纪50年代，搞一厂变一厂半，两线一地；80年代提倡小热电，结果搞了一批小煤电、小型燃煤热电厂；21世纪初，搞“以小带大”，关停小煤电建设大容量燃煤电厂，大容量热点联产，调峰容量不足时用大机组调峰，降低发电效率。长期以来忽视调峰调频，特别是高速度发展风电、太阳能发电以后，仍然忽视调峰调频致使弃风弃电。另外，至今没有建立起电力系统备用率指标体系。归纳起来计划配置资源的特点是： 重数量轻质量，重高新技术轻适用性和经济性，重集中统一轻分散灵活，共有电力企业一味追求高技术、高系数、大容量，凡事争“第一”求“最大”，其代价是影响电力系统的技术经济效益。
4.规划编制困难实施更困难。电力计划适合于计划经济时代，因为在计划经济时代，电力工业属于国有企业，且收支两条线，投资设备、三材都掌握在中央政府手里，中央政府制定计划，电力部门执行计划，计划里有的项目投资、设备、三材能保证供应，可以搞；计划里没有的项目投资、设备、三材都没有着落，不可能建设；计划编制和计划实施都不成问题。在市场经济条件下，地方政府、电力公司都有自己的计划，一般说各省市自治区的计划和电力公司的计划总和都比政府计划的口径要大，这时上谁的项目不上谁的项目就是一个难题。中央政府的全国电力计划不好编。以计划代替路条，没有列入计划的项目，会偷偷上马，造成既成事实，逼迫中央政府认账。“十五”计划的计划指标小，而实际完成的装机容量大，与各地的违建工程有关。
从上面的分析来看，马上走市场配置电力资源有难度，但继续搞计划配置电力资源也有难度，怎么办？党的十八届三中全会深化改革若干重大问题的决定中指出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管。维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”唯一的办法就是着力推进电力的市场化改革，推进市场规划、市场价格、市场竞争的建立，走市场配置资源的道路。中央决定进行市场经济改革36年，中央决定“计划”变“规划”已经9年，而电力规划还停在计划配置资源还是市场配置资源上，如果电力部门不愿放弃传统的中央电力计划，必然会拖延电力的市场化改革。
