陈臻：能源法治是能源革命题中之义

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“能源法治是能源革命题中之义”

——专访全国律协环境、资源与能源法专业委员会副主任陈臻

中国电力报 中电新闻网记者 彭源长 马建胜

　　陈臻 全国律协环境、资源与能源法专业委员会副主任，阳光时代律师事务所主任，中国法学会能源法研究会常务理事，浙江省能源业联合会副会长，中国长江流域能源专委会副主任，浙江省律协资源与环境保护专业委员会主任。

　　曾被评为中国律师行业最受关注新闻人物、中国十大法治影响力人物、绿色经济管理创新十大领军人物等。其创办的阳光时代律师事务所于2013年被国际知名律所评级机构钱伯斯评为“能源与基础设施最佳中国律师事务所”。

　　中国电力报：在您看来，能源和环境是怎样的关系？能源生产消费和环境保护如何和谐统一？

　　陈臻：中央提出 “能源生产消费革命”，希望对过往的能源生产消费方式有实质性改变。未来，国家需要继续在调整能源供给结构、使用效率以及节约型消费等方面下功夫，加快开发非化石能源和可再生能源，在推进能源利用技术方面做出更多努力，从而更合理地利用能源资源。

　　“能源法治体系是还原能源商品属性的依据”

　　中国电力报：在环境保护工作中，法律和法治有何重要作用和意义？

　　陈臻：实现环境法治是环境保护领域一项非常重要的基础性任务。新环保法的通过给中国的环境法治带来了新气象。新环保法首次将“保障公众健康”写入总则第一条，首次明确规定“保护优先”的原则，专列第五章“信息公开和公众参与”，明确公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，环境公益诉讼主体扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的相关社会组织，加大排污惩治力度。从这些变化来分析，中国未来的环境法治工作将着重于以下几个方面：创新立法理念，明确环保责任；创新环保制度，加强其可操作性；强化执法队伍，并加重行政监管的力度与责任；鼓励公众积极参与，努力使环境法治向符合社会主义核心价值观的方向发展。

　　中国电力报：习近平同志要求，建立健全能源法治体系，您认为能源法治工作对于推动能源革命有何重要意义？

　　陈臻：能源法律体系与其他部门的立法相比较为滞后。现在不仅有繁重的立法研究，还要在执法、司法以及法律普及等方面全面加强。在能源监管体制上，过去政府既管得太多又严重缺位，建立能源领域的市场化体系路还很长，民间资本的进入门槛也太高。此外，成品油价格机制还未完全与市场接轨，天然气和电力价格改革相对滞后，这些都需要通过市场化的改革，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。同时促进政府监管方式的转变，在有法可依的环境下进行有效监管。

　　健全的能源法治体系是还原能源商品属性的重要依据。转变政府监管方式，必须从过去以项目审批为主，转变为重视战略和规划引导。当务之急是立法跟上，依法行政。尽管在过去的30多年里，能源领域立法速度较快，成绩显著，能源法律体系初步构建起来，但是，作为能源法律体系化的基础——《能源法》一直没有出来，《电力法》、《煤炭法》修订十年也未修出正果，一些配套法规的制定与修订也不尽如人意，油气和核能领域的法律十分欠缺。

　　中国电力报：您认为我国应建立怎样的能源法治体系？

　　陈臻：目前已经实施的《煤炭法》、《电力法》等单行法律，解决不了能源领域的综合性、基础性和战略性问题。《能源法》不出台，能源战略规划、能源国际合作、能源监管等就无法可依。这也是《电力法》等法律难于修订下去的一个重要原因。能源法治必须标本兼治。而治本的一个重要方面是要从制度规范上加以创新，以完善整个法律制度，并建立以《能源法》为核心的能源法治体系。

　　“推动能源行业标准与国际标准的全面接轨”

　　中国电力报：习近平同志要求，启动能源领域法律法规立改废工作。您认为能源领域法律法规立改废工作的关键和重点是什么？立什么，改什么，废什么？

　　陈臻：在能源生产与消费革命并举的背景下，完善我国能源法制体系任重道远，在能源领域法律立改废方面应该分轻重缓急和先后。

　　在立的方面，虽然我国发展核电已有30余年的历史，但一直处于无法可依的“裸奔”状态。我国正在研究起草《原子能法》、《核安全法》，建议国家尽快完成《核电管理条例》的制定工作，明确核电开发资质等准入门槛，解决关于核电投资主体多元化的问题，改变过去核电管理参照火电的做法，对核电站的设计建造、科技研发、装备制造、核安全等方面做出全面的规定。

　　改的方面，要在立法层面促进能源市场改革，理顺不同能源类别之间的价格关系，要在大能源视角下开展能源体系立法，打破条块分割的局面。在油气领域，增加油气勘探开发合资合作的相关规定，解决国内民营企业参与油气开发的法律问题。在电力领域，现行《电力法》显然不适于当前的发展现状，应尽快修订。另外，要改变能源税制立法位阶较低，缺乏稳定性和权威性的现状，通过修订、补充立法，使能源产品价格真正反映市场供求关系。

　　废的方面，我国在能源行业监管方面一直是遵循煤、油、气、电各部门管一摊的办法，应该重视多管融合，加快简政放权，进一步加强能源行业标准体系的细化和综合，加快滞后标准的废止、修订，推动能源行业标准与国际标准的全面接轨，使标准更多地被认可和应用。

　　中国电力报：能源生产消费的排放容易污染环境而广受关注，另一方面，一些为了缓解能源对环境影响的工作也受到了社会公众的质疑和反对。比如垃圾发电、核电等就经常受到当地群众的抵制。您认为应如何运用法治思维保障公众参与化解环境能源项目邻避危机？

　　陈臻：解决环境能源项目产生邻避效应的根本是调和各方的利益分歧。环境能源项目需要直接面对的问题就是项目上马、建设、乃至以后运营后对所在地附近的社区、民众和其他利益相关者有多少好处。如果项目周边地区的民众不能从项目获得利益实惠，哪怕是较少利　　益的损失，都将引发强烈的反对情绪。对周边社区和民众转移项目的部分利益或进行货币补偿是发达国家解决环境能源项目邻避危机的主要途径。以丹麦哥本哈根的NARA/Noveren垃圾焚烧发电厂为例，焚烧厂副产的暖气和冷气免费供给当地的社区，而其他发达国家在解决环境能源项目民众冲突过程中多是以减少能源使用费而得到周围社区的支持，以达到在一定的利益格局和体系下的相对平衡。

　　美国、德国、日本、韩国、台湾等国家和地区都曾遭遇因存在公众冲突而搁置垃圾发电、核电项目的现象。发达国家正是在经历多次邻避事件中推动了环境知识的宣传和教育，建立起政府与民众互信关系。通过制度化、规范化、程序化的积极阐释，政府公信力的逐步增强，并建构起一个长效机制。

　　此外，法律意识的自我培养是法治观念的先导和基础，在公众参与的过程中要实现政府负责制定章法，公民进行自我服务、自我教育的良性互动。环境能源项目往往涉及新技术和新工艺，专业知识较复杂，项目业主应组织专家加强对公众参与相关技能的传授和培训，努力培养公众的社会参与能力。

　　“经济发展中法律的地位不低于资本和技术”

　　中国电力报：目前我国正大力推动新型城镇化，有关部门提出“新城镇、新能源、新生活”。您提出的“碧水蓝天LTC绿色能源新区整体解决方案”受到广泛关注，请您介绍下方案的具体理念与目标。

　　陈臻：新一届中央政府调整战略部署，提出走绿色发展、循环发展、低碳发展的新型城镇化建设之路。为推进能源生产和消费革命，国家能源局组织各地区编制了新能源示范城市和新能源应用产业园区的发展规划，审核并确定了第一批创建新能源示范城市和产业园区名单。

　　我们认为当今中国面临严重的环境问题，是以往地方经济发展仅重视技术和资本，轻视法律的作用所造成的恶果。我们提出了 “碧水蓝天LTC绿色能源新区整体解决方案”。方案的理念是要发挥法律的先导性作用，根据各地不同的资源禀赋探索新型城镇化整体解决方案，整合土地、空间、水、能源、文化等自然资源与社会资源要素，切实实现绿色、循环、低碳的目标。

　　整体解决方案的重点在于搭建一个平台，即“LTC协同创新平台”，针对新城镇生态文明建设最需要的关键问题，整合战略规划专家、政府公共治理专家、安全治理专家、城乡规划专家、环境设计专家、律师、投行、能源环境产业技术经济专家、高端媒体等，是一个跨界合作、开放、无边界的智库平台。

　　整体解决方案的主要任务是实现绿色能源循环经济的路径创新、社会安全治理制度的创新、投融资模式的创新、长期收益分享机制的创新、城市品牌增值推广方式的创新等五大创新。避免产业集聚、功能园区短期与长期利益的矛盾，避免环境生态的工业化陷阱，避免项目可能带来的社会稳定风险，避免投资者的短期行为，避免政府的决策安全风险，切实将“新城镇、新能源、新生活”战略目标，经过科学规划论证的技术经济方案，在法律技术的应用下得以落地。

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