程念高：推进水电移民管理创新

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中国华电集团公司董事、总经理 程念高

　　作为一家以发电为主的大型能源中央企业，华电集团始终把发展水电作为优化能源结构的重要手段，坚定不移地贯彻落实国家 “在做好生态保护和移民工作的前提下大力发展水电”的方针，经过10年的艰苦努力，水电装机突破2000万千瓦，位居中央五大发电集团之首。

　　移民工作是水电建设工作的重中之重，移民稳则建设顺，移民富则水电兴。华电集团深刻认识到移民工作对于水电建设的重要性，积极贯彻落实国家关于水电移民的各项方针政策，不断探索和创新移民安置举措，使水电建设与移民利益更好地结合，推动地方经济社会的协调发展，为华电集团水电健康、快速发展打下了坚实基础。

　　华电集团根据国务院国资委关于开展管理提升活动的总体部署，结合3年管理创新活动的实践成果，在公司经营发展各个领域全面组织开展了“双提升、创一流”活动。水电移民作为华电集团水电开发建设中的一项重要工作，集团系统移民工作战线全面开展管理创新和提升活动，力争使集团征地移民工作达到一流水平，取得了一系列移民工作管理创新成果。

　　率先试点、全面践行“先移民后建设”新方针

　　2008年，按照国家发展改革委的安排，在四川省政府相关主管部门的组织领导下，华电集团率先在四川省木里河卡基娃、立洲水电站试行“先移民后建设”的水电开发新方针，对“先移民后建设”的建设范围、工作内容、审批程序、验收标准等方面进行了全面深入研究，编制形成了“先移民后建设”试点实施方案，经四川省发改委核准后，在两电站核准之前先行开展移民工程建设和搬迁安置。“先移民后建设”新方针的实施，为在电站核准前合法开展移民搬迁安置工作提供了很大的政策支撑，项目业主可以办理施工筹建及准备工程先行用地和临时用地手续，也为提前筹措移民工作所需资金提供了依据。

　　木里河卡基娃、立洲水电站“先移民后建设”试点工作完成后，四川省政府总结其成功经验，在全省水电项目推广“先移民后建设”方针。2012年，国家发展改革委正式在全国水电开发中推行“先移民后建设”新方针。　　 

　　率先研究、全面采用“长效逐年补偿”安置方式

　　为破解水电移民安置人地矛盾集中、资源环境容量无力承载、移民稳定和后续发展等难题，2007年华电集团和云南省政府共同开展“完善移民补偿机制、创新移民安置方式”研究，制定了“16118移民补偿安置方式”，核心内容是按“淹多少补多少”的原则，以移民被征收耕地实物量为基础，审定的耕地亩产值为标准，用实物转化为货币的形式，对失地移民定期发放补偿费。

　　该项措施已在金沙江中游已经开发的水电梯级移民工作中广泛应用，取得良好效果，得到地方政府和移民群众的普遍拥护。

　　与此同时，华电集团在贵州省董箐和沙沱、四川泸定等水电站积极开展了以移民淹没耕地为基础的逐年补偿安置方式的探索。“长效逐年补偿”这种新的安置方式逐渐得到行业的理解和接受，并被广泛采纳应用。2011年国家发展改革委在四川大渡河两河口水电站核准文件中，首次明确批准对移民实行“长效逐年补偿”。2012年1月，金沙江中游公司实施“16118移民补偿安置方式”受到中宣部高度关注，被纳入“走基层、转作风、改文风——国有企业改革发展”系列进行报道，2012年12月被联合国授予“联合国2012全球契约促进社会发展最佳实践奖”，这也是我国水电移民工作获得的最高奖项。

　　积极推行“统规代建”与地方政府合力建设移民工程

　　水库淹没的专业项目、安置点基础设施等移民工程的建设是移民搬迁安置工作的重要组成部分，其质量和进度直接关系广大移民群众的切身利益。根据我国现行移民管理体制，移民工程的建设主体是地方政府，主要是县级政府。大型水电站对于县级政府来说，可能是历史上唯一的一个，往往缺乏移民工程的建设管理经验，而项目法人在工程建设方面具有优势。因此，水电项目法人积极主动地参与移民工程建设，减轻地方政府的建设压力，使其腾出更多精力来做好征地拆迁、安排移民生产生活等工作，充分发挥项目法人和地方政府各自优势，双方共同合作，能够显著加快移民工程的建设。

　　华电集团所属乌江流域水电站在移民工程建设中实行 “政府管民生、业主管工程”的模式，大部分移民工程由地方政府委托项目法人建设，移民工程的质量、进度和造价均得到了较好的控制。在此基础上，华电集团开展了“统规代建”课题研究，制定了《中国华电集团公司水电项目移民工程“统规代建”工作指导意见（试行）》系列规范性指导文件，包括一个主体文件和五个配套文件，全面规范了公司系统移民工程“统规代建”的行为，促进了大渡河泸定、金沙江中游鲁地拉等一批电站移民工程的建设。

　　更为值得一提的是，华电集团敢于碰触由项目法人代为建设移民房屋这一行业内普遍认为不能涉及的“雷区”，在移民房屋建设规模大、相对集中、时间紧张的情况下，为帮助移民房屋建得起、建得好、建得快，早日搬迁入住，早日恢复正常的生产生活，项目法人自愿接受移民委托，勇于承担房屋建设中的各种风险和麻烦，代为建设移民房屋。如鲁地拉公司代建了库区部分移民群众的房屋，质量好、进度快，得到了群众的好评，起到了加快整个库区移民房屋建设进度的积极作用。

　　创新开展流域移民安置总体规划超前谋划移民长远发展

　　过去水电开发建设速度慢，同一流域上，往往一个电站建成多年之后才开始建设下一个，因此移民工作只需在电站启动之后再开始研究。现在水电建设速度加快，同一流域电站可以实现连续建设甚至是同时建设多个项目，因此必须对这些电站的移民工作从整个流域角度进行统筹考虑，才能合理利用该流域宝贵的安置资源和条件，把移民安置与当地社会经济发展规划、新农村建设规划、城镇化发展规划有机地衔接起来，超前谋划库区和安置区的产业发展，为解决好移民生产生活和长远发展创造条件。出于这个目的，华电集团安排开展了怒江中下游水电移民安置总体规划和金沙江上游川藏段水电移民安置总体规划的研究工作，得到了各级政府的理解和支持。

　　以怒江中下游水电移民安置总体规划研究为例，该规划研究把怒江流域移民的产业发展、产业布局以及产业先行作为核心规划内容，突出符合怒江实际情况的移民产业发展项目，在“移民享有基本生活保障”、“移民安置与产业发展相协调”的基础上，力争进一步拓展移民安置空间、拓展移民建镇空间，找到以城镇安置方式为主、特色产业为支撑的新思路。其主要内容可概括为“1+4”即：以怒江中下游水电开发移民安置总体规划为主课题，移民特色林业产业、移民特色农业产业、移民安置点旅游建设和城镇化建设研究为分课题。该规划研究成果完成后，将为政府完善与移民安置和后续发展相关的规划工作，以及先行开展移民安置相关工作提供参考，为设计院编制各单个电站的移民安置规划提供指导，为流域公司指明了今后移民工作的重点。

　　创新开展藏区移民政策研究适应当前水电开发形势的需要

　　随着我国水电事业的发展，位于青藏高原和横断山脉的藏、青、川、滇藏族聚居区已逐渐成为水电开发的主战场。华电集团在藏区承担了金沙江上游川藏段、雅江中游等藏区水电资源的开发。为有效破解藏区水电移民安置中存在的困难，华电集团对藏区水电移民安置工作进行探索与实践。

　　受自然地理、文化宗教和经济社会发展等因素的影响，藏区的移民安置环境相对内地有显著区别，给藏区移民工作带来了前所未有的困难与挑战。华电金沙江上游水电开发有限公司积极主动、创新思　  路，委托水规总院开展藏区移民研究，编制完成了《金沙江上游水电工程移民多渠道安置方式和具体政策措施研究报告》，确定了金沙江上游移民就近后靠和实施逐年货币补偿安置的基本原则，也解决了藏区宗教设施与宗教民俗的补偿和测算方式等问题，为破解藏区移民难题提供了有力的政策支撑。目前，金沙江上游水电开发移民工作已经按照上述新的方式和政策思路来开展，从目前情况看，得到了藏区广大移民群众和各级政府的拥护和支持。

　　从集团总部到项目法人搭建多层次政企合作平台

　　国务院471号令规定了水电项目移民工作“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的体制，我国的国情决定了水电项目建设征地移民安置工作必须紧紧依靠地方政府才能完成，企业必须紧紧依靠各级人民政府，才能做好移民工作。华电集团深刻认识到政府领导对做好移民工作的重要性，从集团公司总部到各项目法人，都与相应的各级政府搭建了多层次的政企合作平台，为实现企业和政府之间及时和全方位的沟通交流创造了条件，有力推进了移民工作。

　　（一）搭建国家层面平台。华电集团与国家发改委、国家能源局建立良好沟通机制，不定期汇报公司水电及移民工作情况。对于情况复杂的流域（如金沙江上游川藏段），由国家能源局专门成立协调机构，对水电开发特别是移民有关问题进行研究和协调。

　　（二）搭建省级层面平台。华电集团主要领导与相关省（区）党政主要领导就水电项目开发和移民工作不定期会晤，每年主动拜会相关省（区）人民政府分管移民工作的领导和省政府移民主管部门，公司业务主管部门和相关二级机构经常与省政府移民主管部门进行沟通汇报。

　　（三）搭建地方政府层面平台。华电集团业务部门和相关二级机构，与州市政府及移民部门互相沟通，共同研究推进移民工作。各水电项目法人与县级政府均建立长效沟通机制，商议具体措施和手段。政企互派挂职干部，促进相互交流融合。

　　项目法人深度参与主动配合开展移民安置

　　为做好移民工作，华电集团要求系统内各项目业主，在紧紧依靠地方政府主体的同时，主动介入、深度参与移民工作全过程，视移民工作为己任，协同地方政府，共同改变移民工作推动艰难的局面。在集团公司和二级公司的指导下，各项目法人普遍成立以项目公司主要负责人为组长的领导小组和移民工作机构以及各工作小组，分层次将责任落实到人，任务落实到点，将目标任务与绩效考核挂钩。

　　各项目公司从实物指标调查、安置点确定、规划报告编制、移民搬迁、移民生产生活安置、移民房屋建设和移民后期产业规划和扶持等移民工作的全过程，主动参与和配合，加强与各级政府、设计等相关单位沟通，积极挖掘新思路、研究新政策，及时研究解决移民工作面临的困难和问题。在搬迁安置过程中，项目法人主动参与到地方政府解决移民诉求的工作中，想方设法排解移民群众的实际困难，最大限度地维护移民群众合法权益。

　　当前我国的改革进入了攻坚期和深水区，十八届三中全会就全面深化改革作出全面部署。华电集团将全面贯彻落实十八大和十八届三中全会精神，从移民群众利益着眼，从加快水电建设、优化能源结构、建设美丽中国出发，在水电移民工作领域继续开展管理创新，为圆满完成国家交给华电集团的水电开发重任奠定坚实基础。