中国城镇管道燃气特许经营：步入“续约大考”与高质量发展转型期

来源：中国能源新闻网 时间：2026-05-29 17:45

中国城镇管道燃气特许经营：步入“续约大考”与高质量发展转型期

——基于二十年制度演进的观察与思考

郑贤斌

　　自2004年原建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》以来，中国城镇管道燃气特许经营制度已走过二十余年历程。从最初“跑马圈地”式的粗放扩张，到如今“十五五”开局之际的集中续约高峰，这项发端于欧洲、旨在规范市政公用事业运营的制度安排，正面临前所未有的深刻调整。

　　2024年新修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将最长经营期限延长至40年，2025年《中华人民共和国能源法》正式施行，2026年《中华人民共和国危险化学品安全法》落地实施——一系列重大法规的密集出台，叠加首批特许经营权陆续到期，将城镇燃气行业推向了“制度重塑、格局重构”的关键节点。

　　当前，中国城镇管道燃气特许经营正从“规模扩张”的旧轨道，转向以安全履约为底线、综合能源服务为方向、合规整合为手段的高质量发展新阶段，而“十五五”期间的特许经营权续约将成为这一转型的“压力测试”与“分水岭”。

　　制度演进与监管升级：从“跑马圈地”到“安全一票否决”

　　我国燃气特许经营制度经历了三个历史阶段：2004年以前的初创期，政府多以招商引资方式签订投资协议，企业无偿且无限期取得经营权；2004至2015年的发展期，《市政公用事业特许经营管理办法》《城镇燃气管理条例》等相继颁布，招标方式获得特许经营权比重加大；2015年以后的成熟期，法律法规日趋完善，公平市场竞争成为必要方式。截至2026年，全国31个省份中已有30个完成省级燃气管理条例修订，95%以上的城镇燃气企业采用特许经营方式开展项目。

　　然而，早期“抢滩式”发展埋下了诸多隐患。部分地方政府未经公开竞争程序即授权经营，同一区域重复授权、经营界限不清，导致恶性竞争和基础设施重复建设。更严重的是，一些取得经营许可的城燃企业在资金、技术、人才上投入不足，民生保供责任悬空。2022至2023年供暖季，河北省发生民生用气限供甚至断供的负面案例，暴露出特许经营权责不对等问题。

　　监管层面的回应是迅速且强硬的。2024年5月施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》首次通过立法赋予特许经营权排他性，同时明确风险分担机制，强调加强事中事后监管。而真正具有“颠覆性”影响的，是自2026年5月1日起施行的《中华人民共和国危险化学品安全法》。

　　这部我国危化品安全领域首部基础性法律，将城燃企业的生产、储存、经营、运输、使用全链条纳入严格监管范围，并明确：存在重大安全隐患未整改、发生较大及以上安全事故、安全管理体系不健全的企业，将直接失去特许经营权续约资格。

　　地方政府在续约考核中，将重点审查老旧管网改造完成率、智慧安全体系建设、用户隐患整改率、应急处置能力等指标。这意味着，“安全一票否决制”已成为特许经营权续约的第一标准，行业准入门槛被实质性拉高。

　　垄断与竞争的边界：反垄断高压与“一城一企”整合加速

　　特许经营权自诞生起就与“垄断”二字相伴。虽然从行政角度看，政府依法授予的排他性权利不属于法律意义上的垄断，但在市场运行中，部分燃气企业利用特许经营形成的优势地位，实施限定交易、搭配销售等行为，将特许经营权延伸至燃气工程安装、配件销售等领域，破坏了市场竞争秩序。据相关报告，近年来燃气行业垄断案件在公共事业行业中占比超过了50%。

　　对此，反垄断监管力度正在持续加码。2026年2月，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发《关于公用事业领域的反垄断指南》，这是我国首部针对公用事业的专项反垄断文件，明确划定六大垄断红线，将供水、供电、供气、供热、公共交通全部纳入监管范畴。

　　与此同时，国家层面明确支持燃气行业兼并重组，多省份积极响应，推动“一城一企”终端市场整合。浙江、广东、河南等地已出台相关政策，通过管道燃气特许经营中期评估建立市场清退机制，推动规模化、集团化整合。

　　市场层面的整合动力同样强劲。第一批特许经营权已陆续到期，部分规模小、实力弱、保供能力差的企业面临被动退出。而安全管理能力强、合规记录良好、资源供应充足的大型燃气企业，不仅能在续约中占据优势，还有机会整合周边中小城燃企业。可以预见，“十五五”期间，燃气特许经营权将从“人人有份”的稀缺资源，转变为“优胜劣汰”的竞争性资产，行业集中度将显著提升。

　　转型路径：综合能源服务与多模式竞合共赢

　　单一的管道燃气特许经营模式正面临多重挑战。一方面，大工业客户直供模式对特许经营权构成直接冲击。以“三桶油”为代表的上游供气方，利用气源优势和国家管网公平开放政策，进入工业园区发展直供客户。另一方面，天然气与可再生能源的融合发展，使得单一的供气业务很难实现综合收益最大化。

　　据统计，2025年中国天然气消费结构中，城市燃气占比约36.4%，工业燃料占比约38.7%，这两块增量市场虽仍主要依赖管道供气，但竞争的核心已从“拿到特许权”转向“提供综合价值”。

　　行业内的领先企业也在积极探索转型路径。其一，向综合能源服务商转型。以供气为先导，拓展供热、供冷、供电、供氢等业务，形成多能互补的能源系统。部分企业已开始推动地方政府研究“综合能源特许经营”新模式，在生产、供应和消费环节建立包含供求、竞争、价格的完整市场机制。其二，探索“直供+代输”等多方共赢模式。湖北的“两头议价，三方签约”做法值得关注：上游供气方与大工业用户协商定价，城镇燃气企业作为管道提供方参与合同签订，实现了供用气多方合作。安徽、四川、福建、浙江、广东、广西等地也在推进地方天然气直供政策，合理确定不同模式的适用范围。其三，通过资本合作实现利益捆绑。燃气企业与上游气源企业、电力企业、电网企业通过互相参股、签订中长期购销合同等方式，降低交易成本，稳定市场预期。

　　总结与展望

　　站在“十五五”开局的历史节点，中国城镇管道燃气特许经营制度正经历一场从“制度设计”到“制度落地”的深度检验。2026年3月通过的“十五五”规划纲要明确提出“持续精简涉企经营许可事项”“健全促进可持续发展的公用事业价格机制，优化居民阶梯气价制度”，这为燃气行业的高质量发展指明了方向。

　　然而，挑战同样严峻：首批特许经营权集中续约带来的法律风险、安全合规成本的大幅上升、反垄断监管的持续高压以及大客户直供对既有模式的冲击，都要求政府、企业、社会各界协同应对。

　　关键举措已经清晰：一是强化合规经营，加快修订《城镇燃气管理条例》，建立以安全履约能力为核心的淘汰退出机制；二是推进整合重组，抓住“一城一企”政策窗口，实现区域规模化运营；三是加速转型发展，从单一燃气销售向综合能源服务升级；四是防范垄断风险，严格遵循《反垄断法》和公用事业反垄断指南，公开公平公正开展业务。

　　未来十年，是我国从“基本实现社会主义现代化”向“全面建成社会主义现代化强国”迈进的关键期，也是燃气公用事业从“规模扩张”向“安全高质”跨越的攻坚期。

　　唯有将“六个坚持”重要原则落到实处——坚持高端化、服务化、集聚化、融合化、绿色化、智能化，才能真正理顺生产经营机制，提升全产业链价值，让城镇燃气成为支撑美丽中国建设和民生福祉改善的坚实力量。

　　(作者系中国石油天然气股份有限公司天然气销售分公司高级经理、高级工程师)

责任编辑：于彤彤