清华大学张希良：从强度到总量，碳市场如何助力转轨

来源：《能源评论》杂志 时间：2026-07-03 10:07

　　自2021年7月16日正式启动交易以来，截至2026年7月，全国碳排放权交易市场已运行‌近五年，成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳排放权交易市场。

　　与此同时，“十五五”规划纲要正式将单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放降低17%列为约束性指标，碳排放双控制度全面落地。中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》明确提出，我国非化石能源消费占比需要从2025年的21.7%提升至2030年的25%。

　　全国碳市场在这个新的制度框架中应该扮演什么角色？它和行政考核之间如何协同发力？这些问题不仅关系到碳市场本身的健康发展，也关系到国家碳减排目标能否低成本、高效率地实现。

　　碳市场的先导作用：

　　从能耗双控到碳排放双控的桥梁

　　我国正在经历从能耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控的转轨。这不是简单的指标替换，而是整个治理体系的变革。在这个转轨过程中，碳市场可发挥先导作用。

　　目前，发电、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业占全国碳排放的约60%，减排贡献率预计可达70%，对碳排放强度下降形成有力支撑。这些数据表明，碳市场已具备在双控转轨中承担先导职能的基础条件。

　　这种先导作用体现在形式与实质两个层面。从形式层面看，碳市场推动标准体系从能效标准向行业碳排放基准转变。过去，能耗双控依托能源统计核算报告体系，而碳排放双控需要更加精准的监测、报告与核查机制（MRV）体系。预计到“十五五”末，全国碳市场将覆盖约6000家重点排放企业，率先建立碳排放精准MRV体系，为全面实施碳排放双控奠定基础。这意味着碳市场不仅是一个交易场所，更是建立全国碳排放数据治理体系的重要平台。企业层面，碳排放核算从燃料消耗量折算转向实测与因子法结合，数据质量逐年提升。来自生态环境部的数据显示，2025年企业温室气体排放报告的核查不符合项目的数量同比减少了约24%，地方生态环境主管部门审核发现问题的数量较去年减少了约30%。这说明，碳市场正在重塑企业的碳排放数据管理能力。

　　从实质贡献看，碳市场是低成本减排的政策工具。清华大学能源环境经济研究所团队的研究显示，在“十五五”期间推进碳市场建设，可为国家节省约50%的减排成本。对于发电、钢铁、水泥、铝冶炼这四个易于管控的行业，在实现碳排放强度下降17%目标的过程中，其减排量贡献预计达到70%。碳市场通过配额分配形成激励约束，2024年单位发电量二氧化碳排放较2018年下降10.8%，2020年至2024年累计降低减排成本405亿至481亿元。560家发电企业通过技改实现配额盈余，累计盈余5885万吨，产生效益约40亿元。这些数字说明，碳市场已经产生了真实的减排效果和经济激励。

　　碳市场要真正发挥作用，关键在于碳定价机制有效运行。如果能够很好地发挥作用，价值发现功能将更好体现，碳价水平也会趋于合理。当前全国碳市场碳价有一定幅度的波动，随着钢铁、水泥、铝冶炼行业逐步收紧配额，碳价将向反映真实减排成本的区间靠拢。对于新纳入的行业，2024年度配额基于经核查的实际碳排放量等量分配，所有企业均无配额缺口；2025年和2026年度的配额采用碳排放强度控制的思路分配，企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，行业整体配额盈亏基本平衡。这种渐进式设计既避免了短期内对实体经济造成冲击，又为企业树立了排碳有成本、减碳有收益的预期。

　　破解考核难题：

　　把地方考核与全国碳排放核算分开

　　在新的考核制度安排下，必须解决一个关键问题：基于市场的碳交易与基于行政的地方目标分解考核如何协调？基于市场的政策工具怎么和行政措施进行对接？如果做不好，可能影响国家统一大市场的建设。

　　当前面临的主要挑战是，若地方考核简单将国家目标分解至地方，且未合理处理配额买卖带来的排放归属问题，将严重阻碍配额自由流动，削弱全国统一碳市场的效率。具体而言，潜在风险体现在两个层面。一是买入配额省份的顾虑。如果在实现碳排放目标的过程中，买入的指标不算本省减排目标的贡献，地方政府和企业参与交易的积极性就会受挫。二是卖出配额省份的困境。如果净卖出配额省份在考核时不把卖出部分计入减排贡献，反而将碳排放加回去，碳市场效率的发挥将大打折扣。长此以往，省间的碳市场可能无法交易。我们国家未来的碳市场若出现条块分割的情况，将大大降低碳市场效率。这与建立全国统一碳市场的政策大方向相矛盾。

　　解决这一问题的关键在于，设计地方考核制度时，一定要把考核安排和国家碳排放的实际核算分开。需要强调的是，国家层面的排放核算，是为了完成中国对国际社会的自主贡献承诺，地方考核是国内管理手段。这是两件事，可以分开处理。在考核时，净配额买入省份应将其买入量计入减排努力，净卖出省份则不应在实际排放总量上补加卖出量，即不搞所谓避免重复计算的加减。这样既能保护地方政府和企业的交易积极性，又能解决政府和企业之间的利益冲突，也可以避免碳市场建设和考核行政管理措施之间的矛盾。

　　短期来看，“十五五”期间可以采取过渡性措施，避免对买入或卖出配额省份进行简单的加减惩罚。长期来看，可借鉴欧盟碳排放交易体系的经验，逐步不再将全国碳市场覆盖行业的碳排放量纳入地方考核分解范围，建立独立的责任分担机制。建议分两步走：第一步在“十五五”期间，考核时卖出配额不增加考核排放量，买入配额不减少考核排放量，避免直接冲突；第二步到“十六五”时期，将碳市场覆盖行业的碳排放从地方目标分解中剥离，由市场机制独立承担减排责任。这种安排既考虑了当前政策衔接的紧迫性，又为未来制度成熟预留了空间。

　　从强度控制迈向总量控制：

　　碳市场与“双碳”考核的长效衔接

　　“十五五”时期，我国实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。全国碳市场目前也采用基于强度控制的思路分配配额，不对配额总量预设上限，这与我国碳排放总量尚未达峰的发展阶段相适应。但考虑到当前经济社会发展实际，这种分配方式需要逐步向更加严格的机制过渡。

　　生态环境部已明确，自2027年起逐步开展总量控制，稳步推进有偿分配，建立一级市场拍卖机制，引导价格合理形成。2027年以后进入深化完善阶段，政策法规体系更加完善，配额分配方法更加科学精准，建立预期明确、公开透明的行业配额总量逐步适度收紧机制。这意味着碳市场将在“十五五”末期完成从强度控制向绝对总量控制的转轨，与“双碳”考核制度的总量控制方向形成呼应。

　　碳市场与“双碳”考核的衔接，还需要在主体多元化和市场活力方面持续发力。目前碳市场交易呈现明显的波动特征，峰值集中在年底履约期，2024年第四季度交易量约占全年的50%。虽然集中度较以往有所改善，但仍需进一步均衡。下一步应积极推进金融机构、投资机构入市交易，丰富市场参与者结构，发展碳金融产品，加强一线监管职能，完善信息披露制度，涵盖排放、履约、交易、质押等信息，减少信息不对称。同时培育核查核算、咨询、交易中介等服务机构，为市场繁荣提供支撑。

　　在国际层面，碳市场建设需要与全球碳定价机制接轨。欧盟碳边境调节机制实施后，碳足迹核算和绿电认证成为国际贸易新门槛。全国碳市场覆盖行业扩大至钢铁、水泥、铝冶炼，正是应对这一外部压力的重要举措。通过市场机制加快落后产能淘汰，促进低碳技术创新应用，推动高排放行业高质量发展，既能降低国内减排成本，又能提升我国在国际气候治理中的话语权。

　　全国碳市场从发电行业起步，到覆盖钢铁、水泥、铝冶炼，再到未来纳入化工、石化、造纸、民航，最终将管控全国约80%的温室气体排放。这一扩容路径与碳排放双控考核的扩围节奏相互匹配。碳市场作为低成本减排工具，其核心价值在于用市场信号引导资源配置，而“双碳”考核则提供行政约束力，两者结合才能形成有效的政策合力。在“十五五”这一关键窗口期，碳市场不仅要完成行业扩围和数据质量提升，更要在制度设计上为“十六五”时期的总量控制阶段做好准备，确保如期实现2030年前碳达峰目标和2035年国家自主贡献目标。

　　（张希良 翁玉艳 作者分别系清华大学能源环境经济研究所所长、中国环境科学学会碳排放交易专业委员会主任，清华大学能源环境经济研究所副研究员）

　　责任编辑：江蓬新