电力法修订争议焦点：供电营业区相关条款何去何从？

来源：中国南方电网 时间：2025-11-20 16:37

　　《中华人民共和国电力法》（以下简称“电力法”）修订工作正在紧锣密鼓地进行，其中，“供电营业区”相关条款的修订，因直接触及电力行业的基本管理模式与市场化改革方向，成为各方意见交锋的焦点。现行法律中“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的规定，在市场化改革与能源转型的浪潮下备受审视。是将其作为保障电力系统安全和普遍服务的基石予以优化，还是视为阻碍新业态发展的壁垒彻底拆除？这场争论呼唤一场更为精细化的制度变革——在坚守民生保障底线的同时，为市场活力开辟出足够的空间。

　　现行电力法供电营业区制度的实践检视与困境

　　现行电力法关于供电营业区的核心规定集中于第二十五条与第二十六条。第二十五条规定了三款内容：第一款确立了“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电”的基本原则；第二款明确了供电营业区的划分应考虑电网结构和供电合理性，并作出了“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的关键性规定；第三款规定了供电营业区的设立、变更程序，由供电企业申请，电力管理部门会同有关部门审查批准后发放《电力业务许可证》，并授权国务院电力管理部门制定具体办法。第二十六条则进一步规定：供电营业机构对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务，不得违法拒绝供电，确立了其强制缔约义务，后被《民法典》所呼应。同时规定了用电申请的程序及供电企业的信息公示等义务。上述条款确立了供电营业区制度、供电专营制度及相关操作规范，明确了承担专营义务的主体（供电营业机构）必须履行的社会责任。

　　围绕上述法条，国家发展改革委、原国家电监会等部门出台了《供电营业区划分及管理办法》《电力业务许可证管理规定》等一系列配套规章，细化了营业区划分的准则、审批流程和许可证管理。在实践中，这套以地理行政区划为基础、与各级政府管理层级相对应的“一区一机构”专营模式，在特定历史时期对快速扩大供电范围、保障基础电力供应、明确安全责任起到了积极作用，奠定了我国电力普遍服务的制度根基。然而，几十年过去，电力行业已发生天翻地覆的变化。在能源转型和市场化改革的双重驱动下，现行供电营业区条款的不适应性日益凸显：

　　其一，立法逻辑叙事基点亟待修正。现行法条存在一个显著的立法技术瑕疵：其开篇以“供电企业”的行为作为叙事起点，将本应作为国家供电管理基石的“供电营业区制度”，置于“供电企业供电”的具体经营语境之下，这在逻辑上造成了错位。供电营业区首先应是上位的、由政府主导划分的行业管理框架，而非从属于企业运营的衍生规则。理想的条文结构应首先明确国家的规划权，即“国家设立供电营业区”，并明确其划分准则；其次，再规定企业在此框架下的权利与义务，即供电企业在批准的供电营业区内向用户供电（为了确保供电责任明晰，进而可规定，一个供电营业区设置一个供电营业机构）。当前这种从企业端切入的表述，模糊了制度的权力来源和公共属性，将基础性的行政管理行为矮化为对企业经营权的被动确认，是造成后续一系列理解混淆与适用争议的总根源。

　　其二，难以适应市场化新格局。立法之初的“供电”内涵是“售供一体”的混合概念。而今，随着改革深化，购售电环节已实现市场化竞争，出现了售电公司。现行法仍以混合的“供电”概念作为专营基础，难以准确界定和监管新业态中不同主体的权责利关系。此外，面对分布式能源、微电网等多元业态的创新需求，固化的模式显得力不从心。

　　其三，法律表述存在冗余，未能精准体现责任要求。在法律已通过许可确立“一个营业区一个供电企业（法人）”的前提下，再规定“一个营业区内只设立一个供电营业机构（非法人分支机构）”，实为对同一事实在不同层面的重复表述。此规定的核心立法本意，应是对获专营权的企业提出“设置统一服务接口”的内部管理责任要求；但现行表述更易被解读为对经营结构的固化，未能实现从“确权”向“明责”的立法意图转变。

　　追根溯源，上述困境均源于我国电力行业发展历程中形成的“区证合一”模式——即供电营业区这一行政管理工具，与供电专营这一企业经营权利，在制度设计和法律表述上被紧密捆绑，造成了逻辑混淆。从法条观感上来看，现行条款的表述方式模糊了立法的根本目的，造成了理解障碍。这就好比，为确保一个城市的急救服务高效有序，正确的立法意图应是“负责本市急救服务的机构，应当设立一个统一的调度指挥中心”，这是一种明确的责任要求；而现行电力法的写法却更像是规定“一个城市里只能设立一个急救中心”。前者是对责任主体提出的管理性义务，后者则更像是在描述一个市场垄断的结构性结果。这种表述上的偏差，导致条款的核心从“要求企业如何履行职责”滑向了“确认企业拥有何种排他权利”。

　　供电营业区及其相关制度修订的整体思路

　　面对上述困境，本次修法不应是简单的条文修补，而需进行系统性的理念更新与制度重构。为厘清这些问题，本文试图在此提出一套层次清晰、兼顾底线与活力的修订思路，为后续具体的条款设计提供理论支撑。

　　（一）正本清源：坚持并优化供电营业区基础管理制度

　　首先，必须在立法理念上将“供电营业区制度”与“供电专营制度”进行剥离与区分。运行数十年的供电营业区制度，其核心功能在于为政府划定清晰的行业管理、电网规划、安全运行与供用电服务责任辖区，这一基础性管理框架的价值不容否定。该制度本质上是政府行使公共管理职能的工具，然而其管理属性已被市场准入的行政许可操作方式所湮没。因此，当前的问题并非源于制度本身，而在于其功能的异化。更为务实的路径是为其“正名”，推动其内涵的现代化，使其回归真正的监管角色。建议在电力法修订中，继续确认该制度的基础地位，同时授权主管部门通过下位法，使其划分依据在“地理行政区划”基础上，增加符合新型电力系统技术规律的电网结构、负荷特性、资源分布与发展需要等考虑因素，使其最终转型为更具弹性与适应性的“电力规划与安全管理区域”，为微电网、零碳园区等新形态的合规存在与发展预留制度空间。

　　现行“区证合一”模式下供电营业区制度的种种困境，很大程度上是特定历史时期的产物。在政企不分的时代，政府管理职能与企业经营行为高度重合，使得本应作为政府履行电力普遍服务义务、实施行业管理的基础工具——供电营业区，在制度设计上异化为附着于企业经营权的一项行政许可。时至今日，供电营业区的物理边界与管理格局早已清晰、固化。本次修法正是一次“正名”契机：立法者应首先明确，划分供电营业区是政府为保障居民最基本供电服务而行使的公共管理权力；在此基础上，再通过供电专营制度，将实现这一公共服务目标的具体执行职责，清晰、排他地授予符合条件的供电企业。如此一来，“政府的归政府，市场的归市场”，法律的逻辑自然理顺，当前文本中“本末倒置”的拧巴感也将随之消解。

　　（二）筑牢底线：确立针对基本供电服务的专营制度

　　在供电营业区框架内，核心问题在于如何界定“专营”的范围。这根本上取决于我们是否承认电力普遍服务是一项必须确保的公共产品。保障从城市到乡村每一位公民获得安全、可靠、可负担的基本用电权利，是现代国家的基石性责任。这项普遍服务义务，对供电的可靠性、稳定性和全覆盖能力提出了近乎苛刻的要求，任何区域的供电缺失或长期不稳定，其带来的社会成本均无法承受。因此，在法律上确立实现这一目的的供电专营制度，由一个能力胜任、责任明确的主体承担不可推卸的兜底服务责任，是经过全球实践检验的、最可靠且最经济的选择。

　　我国电网企业经过数十年发展，已建成覆盖全国、深入乡村的物理网络和完善的运维、抢修体系，历史与实践均已证明其承担此项责任的能力。立法者需要清晰地传递出制度设计的底层逻辑，即供电专营，根本目的是为了实现并保障最基本的供电服务。修订的关键一步，便是将“供电企业”的法律内涵与这一法定义务进行绑定解释。如果法律明确将“供电企业”界定为特指承担最基本供电服务的企业，则可沿用现有概念体系；若作泛化解释，则需在后续条款中对不同性质的供电主体进行精准区分和规范。

　　（三）放开空间：对非基本供电业务开放市场、保障公平

　　维持延续最基本供电服务专营制度，绝不意味着扼杀市场的活力。对于园区绿色直供、增量配电网、智能微电网等新兴业务，法律必须为其开辟出充分、合法的发展通道。但关键在于，如何运用正确的立法手段进行“放开”。有观点主张对供电业务实行“特许经营”，但这在法理与实践上可能走入误区。首先，承担最基本供电义务，其强烈的公共产品属性决定了它不适合采用结果不确定的特许经营模式。其次，对于大量的市场化供电业务，其本质是面向特定用户的差异化、高品质能源服务，公共产品属性已显著弱化。对于这部分业务，立法思路的重心不应是简单地套上“特许经营”这一新的行政许可外壳，而应是彻底“放开准入，保障公平”。当前，各类新兴主体面临的最大发展障碍，并非缺少一纸特许经营授权，而是在于难以公平、无歧视地接入和使用具有自然垄断属性的主干输配电网。它们在信息获取、技术标准、接入流程、费用核算等方面常常处于事实上的弱势地位。因此，电力法修订在此议题上的真正发力点与核心价值，应体现在以法律的强制力确保电网企业向所有符合条件的市场主体公平、无歧视地开放其网络，并明确这些新兴主体在支付经监管核定的合理费用后，依法享有使用公共电网进行电力输送、系统备用和调剂的权利。法律的使命在于构筑并维护一个对所有参赛者一视同仁的公平竞技场，而非忙于审批谁有资格上场。

　　立法技术与条款设计的难点与应对

　　宏大的修订思路需要精密的立法技术予以落实。在将上述构想转化为具体法律条款的过程中，面临诸多挑战：其一，是多年形成的概念惯性与路径依赖，通过一部法律强行扭转社会认知并非易事；其二，是立法中必须对“供电营业区”“供电企业”“供电营业机构”等核心概念予以澄清，否则将导致法律适用中的混乱；其三，也是最为复杂的，在于该条款深刻触及既有利益格局和惯性，相关方的立法博弈将异常激烈，这是立法过程中的正常现象，需要智慧与策略予以应对。为此，本文提出以下具体建议：

　　首先，清晰界定并重构核心法律概念。供电营业区制度应被明确界定为政府实施电力行业监督管理的基础工具，在法条表述中强化其公共管理属性。对于市场主体，可考虑在法律上进行功能性区分，引入承担最基本供电服务义务的供电企业与市场化电力供应主体等概念，以清晰界定二者截然不同的法律角色、权利义务与监管要求。对于沿用多年的“供电营业机构”这一易引发歧义的概念，应予以厘清，可明确其法律地位为承担最基本供电服务的供电企业为履行义务而设立的分支机构。

　　在将供电企业与特定服务义务进行绑定时，一个关键的立法技术问题在于对服务义务概念的精准选择。目前，“普遍服务”“保底服务”“兜底服务”等近似概念并存，须审慎界定。首先，“普遍服务”是一个内涵丰富的政策性概念，它不仅包括保障用户以可承受的价格获得电力，还延伸至电网延伸覆盖、扶贫援建等广义的公平服务范畴。若将其直接作为法律概念，会因边界过于宽泛而难以精确界定此处供电企业的核心法律责任。其次，针对工商业用户所选择的售电公司因破产等情形无法继续售电时，根据电改精神，应由保底服务商提供“保底服务”。由此可见，“保底服务”是针对特定市场失灵情景的救济性安排，其适用情境与面向居民的基础性“普遍服务”有所不同。在法律中单独采用任一狭义概念，均可能导致覆盖范围不周或引发不必要的名词解释争议。因此，本文认为，采用外延更明确、更具操作性的“最基本供电服务”这一表述作为法律上的统称概念似乎更为适宜。它能够精准剥离政策性内涵，聚焦于持续、安全、可靠供电这一核心法律义务，从而构建一个权责清晰、无遗漏的法律责任框架。

　　其次，采取“原则统领、授权细化”的规范策略。对于市场化电力供应形式，其市场规则、交易模式、输配电费核算、责任划分等细节高度复杂且处于快速演进之中。若将这些具体内容全部写入相对稳定的法律，反而会束缚市场创新与实践探索。更优的立法策略是：法律本身仅作方向性的原则宣示与组织授权。例如，明确国家鼓励和支持相关主体依法从事市场化电力供应，同时将具体的准入条件、技术标准、权利义务关系、纠纷解决机制等，授权国务院电力主管部门制定配套的法规或规章予以细化。此举既表明了国家推动改革的坚定态度，为各类创新提供了上位法依据，又保持了制度必要的灵活性与适应性。

　　最后，进行体系化的立法体例编排。一部成熟的法律，其力量源于清晰的结构与内在的逻辑自洽。试图将多重复杂制度塞入单一法条是臃肿且不可取的。“供电营业区制度”应作为电力供应与管理的基础性制度安排，在“电力供应”或相关章节的靠前位置以专条明确规定。该条款应着重阐述供电营业区制度的法律地位、设置的根本目的、划分的基本原则（如安全、效率、公平）以及设立与变更的法定程序。“供电制度”（此处并非指广义的电力供应制度）作为供电营业区制度的下位制度，应进行拆分设计。建议将提供基本供电服务的供电与其他电力供应形式分两条撰写，以示区别。基本供电专营制度条款中，规定基本供电实行严格的许可管理，明确获得许可的供电企业的核心义务（如强制缔约、保底供应、服务质量标准等），同时，为了确保有明确的责任主体，可以要求供电企业在一个供电营业区内设置一个营业机构。其他电力供应形式条款中，可作倡导性与框架性规定，如列出国家政策鼓励的业态形式（如绿电直连、增量配电网、智能微电网等），并对其基本的运营模式（如供用电双方通过签订合同实现交易）、准入的竞争属性以及政府加强事中事后监管进行原则规定，为未来防范和监管市场化供电主体可能出现的服务可靠性、用户权益保障等新风险预留配套立法空间。

　　此外，上述制度的落地，还需要在整部法律的其他部分寻求协同。例如，在“总则”中确立电力市场化改革与安全保供并重的原则；在“电力市场”专章中，为多元化主体参与交易提供制度接口；在“监督管理”章节，细化针对自然垄断环节公平开放和竞争性环节市场秩序的监管职责与措施，形成闭环。

　　总结与建议

　　总之，本次电力法修订应致力于构建一个“坚守底线、放开空间”的精细化电力法律治理体系。有关供电营业区及其相关问题的总体修法原则与目标可归结为：保留并优化供电营业区制度，将其正确定位为政府实施行业监管与安全管理的战略性工具；确立最基本供电服务的专营制度（本次修法继续和供电营业区制度绑定），明确供电企业在保障民生用电中的“压舱石”和兜底责任；构建“最基本供电服务+差异化市场服务”的双层供电体系，确保安全与市场改革同时进行。在法律上清晰界定二者的边界，对前者侧重通过严格监管予以规范，对后者通过提供空间和保障公平予以鼓励，其核心抓手在于强制电网企业公平开放，从根本上破除制约竞争的制度性壁垒。通过这种系统性的、富有立法智慧的制度设计，电力法修订方能在保障国家能源安全、民生用电与激发市场活力、促进能源转型之间找到最佳平衡点，为构建新型电力系统、推动电力事业高质量发展奠定坚实的法治基石。

　　供电营业区及相关制度的修订牵一发而动全身，其复杂性、专业性与利益交织程度决定了它绝非闭门造车能妥善解决。本文认为，当前由历史原因所形成的供电专营与供电营业区绑定、乃至“区证合一”的格局，并非理想的法律制度设计。供电营业区的划分，是政府为了履行其公共责任而主动采取的管理行为，而非对企业经营权的被动追认。然而，从务实的修法策略考量，更为可行的路径或许并非强行拆解既有框架，而是在承认现状的基础上，致力于通过概念的明晰、逻辑的重构与功能的剥离，引导现行制度向现代化的“责任管理”模式转型。

　　为此，本文建议在此次修法过程中，积极践行“开门修法、过程普法”的理念。对此类争议大、影响深远的条款，相关部门可以搭建平台，多召开研讨会、论证会。这一过程的意义也许会远超征询意见本身。它既是借助外脑不断提升法律草案科学性与适用性的过程；也是一次面向全行业乃至全社会的、生动的电力法治普及教育。公开讨论可以让各方更好地理解制度设计的底层逻辑、不同方案的利弊权衡以及权利责任的边界所在，从而有效化解因信息不对称和误解而产生的阻力，最大程度地寻求“最大公约数”，为法律出台后的顺利实施奠定坚实的社会共识基础。（陈兴华）

责任编辑：于彤彤