价格法修订如何影响能源电力行业

来源：中国南方电网 时间：2025-11-20 10:10

　　二十多年来，中国经济的体量、结构和运行逻辑发生巨变，能源电力行业作为国民经济的基础性和先导性产业，其价格形成机制、监管模式和竞争生态均发生了深刻变革，共同构成了本次《中华人民共和国价格法》（以下简称“价格法”）修订的行业性背景。

　　2025年7月，《中华人民共和国价格法修正草案（征求意见稿）》正式公开征求意见，这是1998年价格法实施27年来的首次重大修订。此次修订恰逢中国能源电力行业深度市场化改革的关键时期，对行业发展具有重要意义。

　　一、价格法修订的背景

　　现行价格法诞生于1998年，在中国从计划经济向市场经济转轨的关键时期，为建立市场价格机制奠定了法律基石。

　　（一）市场价格形成机制的演变

　　经过长期改革，当前，我国市场调节价占比已超过97%，政府定价范围已大幅缩减，主要聚焦于水、电、气、热等网络型自然垄断环节。这一“放得开”的改革成果，需要在法律层面予以巩固，并推动定价项目从“定水平”转向“定机制”，以更灵活地反映市场变化。

　　能源电力领域的市场化进程尤为深刻。全国市场化交易电量由2016年的1.1万亿千瓦时增长至2024年的6.2万亿千瓦时，占全社会用电量的比例由17%提升至63%，表明市场机制已成为电力交易的主要方式。在此基础上，我国已初步建成覆盖省、区域、省间的，中长期、现货、辅助服务有机衔接的多层次统一电力市场体系，并规划到2029年全面建成。然而，市场在走向成熟的过程中，也可能会出现价格信息不对称、串通操纵价格等问题。这要求价格法的修订必须完善异常波动干预与反不正当价格行为规则，为复杂的电力市场价格监管提供清晰的法律框架。

　　（二）数字经济催生价格监管的新挑战

　　电子商务、直播带货等新业态的爆发式增长，带来了算法定价、大数据杀熟、平台强制“二选一”等新型不正当价格行为。现行法律对低价倾销的适用范围仅限于商品和经营者，难以适应平台经济和服务消费的新形势。

　　近年来，在电力市场化改革不断深化的基础上，新能源的蓬勃发展与数字化技术的深度融合，催生出智能电网、分布式能源、虚拟电厂等新业态，对传统的价格监管框架形成系统性冲击。面对这些新主体、新模式和新业态，现行价格法在监管边界、定价原则等方面仍不完善，亟须通过修订予以明确。

　　（三）行业“内卷式”竞争引发宏观经济治理危机

　　新业态的快速发展并未自动带来健康的竞争秩序，反而使能源电力行业部分领域陷入严重的低价无序竞争，对行业健康发展构成重大威胁，成为价格法修订不容忽视的现实背景。

　　近年来，光伏产业的价格战问题尤为突出。光伏组件价格在两年内经历断崖式下跌，从2022年约2元/瓦的高位，一路跌至2024年的0.65元/瓦附近，跌幅超过70%，导致整个行业陷入增收不增利，甚至量增价跌的困境。其后果直接体现在经营数据上：据上市公司年度报告统计，2024年，光伏行业全年亏损规模超600亿元，隆基、通威等头部企业也出现了罕见的巨额亏损。

　　这种“内卷式”竞争严重削弱了企业的创新投入能力和可持续发展动力。2024年7月30日，中央政治局会议明确提出“强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”，这从国家宏观治理层面，凸显了通过法律修订重塑能源电力行业竞争生态、维护良性价格秩序的紧迫性和必要性。

　　二、价格法修订对能源行业的影响

　　此次价格法修订，是对我国价格法律体系的一次全面重塑。它不仅回应了宏观经济治理的迫切需求，更直指行业发展中的痛点，特别是能源电力领域的“内卷式”竞争与市场化转型难题。围绕“完善政府定价机制、升级不正当价格行为认定、强化法律责任”三大支柱发力，此次修订预计将从竞争秩序、价格机制和市场监管三个层面，对能源行业产生深刻而长远的影响。

　　（一）重塑能源行业市场竞争秩序

　　修订草案最引人关注的变化之一，在于对不正当价格行为的规制进行现代化升级，核心是为市场竞争划定清晰“红线”，推动行业跳出价格战泥潭、迈向价值创造正轨。

　　首先，低价倾销认定标准实现“三大突破”，为精准遏制恶性竞争提供明确法律依据。一是适用范围从“商品”延伸至“服务”。这一调整意味着法律规制对象不再局限于光伏组件、储能电池等有形产品低于成本价的销售行为。对于工程总承包（EPC）、运维服务、能源管理合同等服务性业务，若经营者以排挤竞争对手为目的实施低价竞争，同样将被纳入法律监管范畴。这一调整填补了此前服务领域低价倾销规制的空白。

　　二是适用主体从“经营者”拓展至“平台等第三方”。价格法修订后，大型能源央企和国企集中采购平台、线上招投标平台等第三方主体被正式纳入监管视野。若平台利用自身资源或地位优势，通过引导、胁迫等方式促使参与方报出低于成本的价格，平台自身须承担相应法律责任。这一变化有助于从交易源头规范招投标行为，遏制“平台助推低价竞争”的乱象。

　　三是认定标准从“扰乱市场秩序”简化为“排挤竞争对手”。此前，监管部门需对“低价行为扰乱市场秩序”进行复杂的宏观层面论证，举证难度较高；修订后，只要有证据证明低价行为的核心目的是排挤竞争对手、争夺市场份额，即可构成违法认定要件。这一调整显著降低了执法举证门槛，赋予监管部门更高效的干预能力，可在低价恶性竞争对行业造成大规模损害前及时介入，提升规制时效性。

　　此外，此次修订新增数字技术专项规制条款，为电力市场智能化发展提供行为准则。修订草案明确规定“利用数据、算法、技术等手段实施不正当价格行为”的法律责任。这对日益智能化的电力市场具有特殊意义。在电力现货市场中，部分市场主体采用高度复杂的算法进行报价决策。新规将有效防范利用人工智能技术进行“算法合谋”或掠夺性报价（Predatory Bidding）等新型市场操纵行为。对于虚拟电厂、负荷聚合商等以算法为核心商业模式的新型市场主体，其聚合海量用户进行价格响应的算法，必须严格遵循公平、公正、透明的原则，其定价和分成机制将面临更严格的合规审查，确保技术进步始终服务于市场公平与效率。

　　（二）革新管制价格形成机制

　　本次价格法修订的另一核心突破，在于明确将“定机制”确立为政府定价的主要形式。这一调整不仅是定价方式的优化，更标志着我国对水、电、气、热等自然垄断环节的监管理念，进一步从“核定价格水平”向“规范定价规则”转变。

　　第一，输配电价“定机制”的法律地位得以巩固和强化。我国现行输配电价已先行实践“准许成本加合理收益”定价机制，并建立起相对完善的定价办法与成本监审制度。此次修订将这一政策层面的实践成果正式上升为根本性法律规定，使“定机制”从改革举措转变为法定要求。这一变化不仅巩固了输配电价改革的既有成效，更从最高法律层级为机制的长期稳定性、规则透明度与执行刚性提供保障，能够有效稳定电网企业投资预期，引导其将资金精准投向新能源消纳、供电可靠性提升等关键领域，服务新型电力系统建设。

　　第二，成本监审的刚性约束将要求能源电力企业强化成本管理。修订草案明确，成本监审是政府制定价格的强制性法定程序，并赋予监管部门核查成本真实性、剔除不合理费用的法定职权。这意味着未来行业成本监审的深度、广度与精细化程度将显著提升。这一刚性约束将要求企业加快完善成本管理体系，建立覆盖规划、投资、采购、运维、资产报废全流程的规范化成本核算与内部控制机制，以适配更精细化的成本监审要求。

　　第三，为新型管制价格机制提供法律空间。除输配电价外，煤电容量电价、抽水蓄能两部制电价、天然气管网输送价格等，均属于针对垄断性环节或公共服务属性业务的价格管制范畴。新法确立的“定机制”原则，允许通过制定作价规则、建立价格联动公式等方式实现动态调整，为这类新型价格机制的落地与完善提供了坚实法律依据。这一调整有助于更精准、公允地体现煤电“压舱石”价值、抽水蓄能调峰价值等能源系统核心价值，推动各类市场主体合理分担成本、公平分享收益。

　　（三）推动电力市场监管现代化

　　面对日趋复杂、高效运转的电力市场，监管能力现代化是维护市场秩序、保障市场公平的根本支撑。本次价格法修订围绕这一核心，从监管手段与监管时序两方面发力，构建适配新型电力市场的监管体系。

　　第一，监管工具箱全面升级，推动“智慧监管”落地。修订草案明确赋予监管部门查阅复制电子数据、要求主体报送专项信息、开展精准成本调查等新权限，标志着市场监管模式将从传统“依赖企业纸质报送”，全面转向依托大数据、云计算技术的“智慧监管”。在电力市场场景中，监管机构可依法对市场运营机构的交易数据、资金结算数据实施实时监测与穿透式分析，通过算法模型实现对异常报价、阻塞管理违规、辅助服务调用失当等关键行为的自动识别与即时预警，显著提升对市场力滥用的识别精度与风险防范的响应速度。

　　第二，监管重心前移，强化事前预判与事中干预。针对新能源全面入市后可能出现的价格异常波动、主体不正当竞争等问题，现代化监管体系着力推动重心从“事后追责”向“事前预判、事中干预”转变。以电力现货市场为例，监管机构可通过构建多维度市场力监测模型，在交易启动前就对可能引发价格剧烈波动的市场结构缺陷、主体违规倾向进行预判，并提前采取规制措施；对于主体恶意报出极端高价或零价谋利、利用信息差操纵市场等违法行为，智能化监管系统能实时捕捉线索并固定证据，实现精准打击、高效处置，切实维护所有市场主体的公平竞争权益。

　　三、能源电力行业应对措施

　　面对价格法修订带来的新要求和新机遇，能源电力行业各主体应主动适应、积极应对，推动行业高质量发展。

　　一是强化能源电力企业成本管理体系，提升定价机制适应能力。在内部管理方面，能源电力企业核心任务是构建一个透明、精准、可追溯的成本管理体系。企业应重点完善固定资产折旧、运维等关键成本要素的核算标准，并加速推进管理信息系统的智能化升级，利用大数据等技术手段提升成本归集的准确性与精细度。唯有提供真实、完整、可追溯的成本数据，才能有效支撑政府定价从“定水平”向“定机制”的科学转型，夯实能源价格机制的公允性基础。

　　二是规范电力市场主体行为，全面提升竞争合规性。电力市场参与主体应建立以真实成本为基础的科学报价机制，全面遏制低于成本的无序竞争。企业应将价格策略全面纳入合规风险防控体系，建立健全内部审查机制。对于日益普及的算法报价系统，需确保其逻辑符合公平竞争原则，建立必要的透明度机制，主动接受监管。通过严格的成本核算与合规管理，推动市场竞争从混乱的价格战回归到反映真实成本与效率的理性轨道。

　　三是推动新能源企业摆脱价格战，加快向价值竞争转型。当前，新能源领域部分环节的低价竞争已严重制约了产业的创新升级。对此，新能源企业必须将战略重心从抢占市场份额的价格战转向提升核心竞争力的价值战。核心路径在于以技术创新为驱动，加大在先进电池技术、高效系统集成等前沿领域的研发投入，通过技术突破形成差异化竞争优势，从而跳出同质化、低利润的竞争循环。同时，企业应积极参与行业自律，共同维护健康的价格秩序，以技术和价值而非牺牲质量与未来赢得市场。作者系南方电网能源发展研究院吴鸿亮、梁炯豪 ，暨南大学杜心仪 ）

责任编辑：于彤彤