以系统化调控破解能源转型深层矛盾

来源：电联新媒 时间：2025-11-13 10:50

《关于促进新能源消纳和调控的指导意见》解读

　　国家发展改革委与国家能源局于2025年11月10日出台《关于促进新能源消纳和调控的指导意见》（发改能源〔2025〕1360号，以下简称“1360号文”）。该文件作为新能源发展关键阶段的政策纲领，从技术路径、系统整合、业态创新与市场机制等多个维度，为我国新能源低成本、可持续发展提供了系统性指引。作为长期关注新能源政策的业内人士，笔者认为该文件在推动能源结构转型与产业协同方面具有重要指导意义，值得深入解读。

　　1360号文出台背景：

　　东西部能源悖论与成本挑战

　　当前，我国在保障能源安全与推动能源可持续发展方面面临多重挑战。东部地区传统能源资源日趋枯竭，新能源禀赋又相对不足，构成核心制约；而西部地区尽管一次能源种类丰富，却受限于物流、地理及技术等多重条件，难以充分支撑我国未来对低成本能源的宏大需求，进而影响整个能源行业的可持续发展。能源供应作为中国经济发展的关键动力，一旦进入高成本区间，必将对产业运行与民生保障造成显著冲击，引发更多复杂问题。

　　在此背景下，我国正通过政策引导与产业升级，推动东部用能产业有序向西部转移。这一举措不仅有助于实现西部能源与资源优势的就地转化，提升区域经济活力，也促进了东西部经济的协同发展。同时，在政策支持、技术进步和公众环保意识提升的共同推动下，新能源行业取得了显著进展，整体规模与全生命周期成本已达到领先水平，有效延缓了传统能源资源的消耗速度与成本上升趋势，为新技术、新模式的发展争取了宝贵时间。

　　然而，随着环境容量、产业结构与人力资源等方面的约束日益凸显，新能源产业在开发建设、电力消纳和安全运行等方面逐渐暴露出物理上和技术上的瓶颈，亟待系统梳理与破解。特别是在全球多国出现“去工业化”趋势的背景下，中国制造业正迎来提质增效与市场拓展的机遇，同时也对能源保障提出了更高要求。在此形势下，如何高效利用现有资源并积极推进新型能源供给方式，已成为政策制定者、科研机构、产业界和投资者共同关注的焦点。

　　1360号文核心亮点：

　　从孤立发展到系统整合

　　在开发与消纳方面，1360号文采用全要素统筹的视角，从技术特性、资源匹配、产业转移、用户考核及系统协同等多个层面进行整体布局。在延续“电从远方来”思路的同时，更强调就近高效利用与多样化能源输出模式，通过优化引导实现资源的高价值利用。此外，文件对新能源精细化管理提出更高要求，如修订分布式能源接网承载力评估等举措，体现了产业与技术标准协同发展的趋势。

　　在新业态创新方面，1360号文首次在能源输出与高效利用基础上，强调能源的多元转化应用。通过推动“氢、氨、醇”等产业路径，打破能源与材料应用的界限，将可再生能源转化为物质资源提升至国家战略层面，构建“从制造能源到制造物质”的新型资源供应体系。同时，文件通过明确公共电网接入界面等细节，支持新能源公平接入与市场化安全溢价机制，为产业发展提供量化支撑。

　　在新型电力系统建设方面，1360号文体现出清晰的梯队安排。从推进综合效益最优的大型龙头水库，到水电增容改造、加快抽水蓄能等成熟方案，再到新型储能技术探索与燃机调峰有序发展，均以“有效、低价、规模化、多重收益”为原则，务实推动行业进步，塑造多赢格局，增强投资者信心。

　　在市场机制保障方面，1360号文在完善现有市场体系与交易品种基础上，着重提出建立终端用户成本传导机制，为市场良性发展奠定基础。同时，通过多年期购电协议、完善辅助服务交易、健全容量电价等指引，为各类市场主体搭建平台，并为先进技术提供多元化收益机制。

　　四项有待进一步深化的方向

　　新能源产业发展的初衷是降低中国的用能成本。在行业前期高速成长阶段，尚可依赖既有技术冗余与政策扶持实现初步孵化，但唯有构建起大规模、高标准、可持续的骨干力量，才是行业迈向成熟的必由之路，也是我国政府对人类可持续发展所作出的庄严承诺。1360号文发布于新能源发展的关键时期，承载着落实气候峰会目标的重要使命，具有尤为显著的指导意义。然而，笔者在学习文件内容的过程中，也发现若干有待进一步细化与落实的方向。

　　一是新能源技术品类有待拓展。1360号文涵盖了风电、光伏、水电、储能等主流新能源发电类型，并对氢、氨、醇等战略方向设定了发展目标。然而，同为一次能源重要组成部分的地热能与生物质能，并未获得充分重视。这两类能源不仅资源规模巨大，还具备其他国内资源所不具备的独特属性，特别是在东部地区的属地化优势，值得重点关注。

　　根据相关技术资源评估，中国地热能（包括空气能、水源热能）资源最为丰富的地区包括京津冀、长三角、珠三角以及川陕等地。作为全球地热能利用规模最大的国家，我国在地热领域具备资源丰富、技术储备充足和产业链较为完整等优势。考虑到许多城市冬季供暖与夏季制冷负荷已占总用电负荷的30%~50%，地热能凭借其在供暖、制冷领域较低的使用成本（COP值为3-6），以及热从脚下来的属地优势，可大幅削减城市电力需求，释放存量电网容量，并以其出力特性与新能源发电形成互补，形成规模堪比风电、光伏的城市能源替代路径。

　　同时，我国拥有18亿亩基本农田，以及数十亿亩各类农、林用地，结合多季作物种植、生活垃圾与园林废弃物等多种原料来源，每年可开发利用的生物质资源总量超过20亿吨。受限于前期技术、产业与政策支持不足，该资源的利用长期处于低效状态。然而，随着近年来生物质化工等系列技术逐渐成熟，以生物甲醇、纤维素乙醇为代表的绿色应用已逐步实现商业化并开始出口创汇。欧美市场的需求进一步催生了系统化的生物化工行业，使之成为生物制造领域的亮点。对此类资源的政策引导与市场应用，应在更高层面予以重视，并在具体政策中加以落实。

　　二是价格机制尚需优化。1360号文提及了多种新型储能形式，提出了优化电网接入与消纳的技术路径，并强调了通过价格机制引导用户用电行为。然而，针对新型储能与分布式储能的容量费用、市场参与机制，以及用户灵活用能申报等方面，文件尚未作出具体安排。例如，当风电、光伏谷电与储热技术协同用于供暖或供冷时，当前以年度为周期的电价结算机制难以匹配产业的季节性需求，亟需调整。此外，若能在输配电网费用中引入峰谷定价机制，也将有助于提升现有电网设施的利用效率。

　　三是参与主体的引导方式较为单一。1360号文在技术与产业引导方面已较为全面，同时对用户成本疏导和企业中长期考核也提出了方向性要求。但若能在非价格引导手段上加以强化，例如将绿电、绿色甲醇的应用与个人或企业信用体系挂钩，拓展绿色信贷、碳银行、绿色就医及交通通道等激励措施，将有助于提升公众参与意愿，培育长期、主动的节能意识，从而为相关产业注入更强的发展动力。

　　四是应促进不同技术路线之间的公平发展。由于各类技术所处发展阶段不同，对新技术与新模式的推广应建立具有针对性的机制体系。若要求新兴技术路线从起步阶段就与成熟路线在同一赛道上竞争，可能会抑制其战略价值的实现。通过在特定应用场景实施特许经营、设立专项补贴基金等方式进行合理规划，将为我国能源领域的创新与发明营造更加有利的发展环境。

　　千里之行，始于足下。我们坚信，只要树立长远眼光，建立持续稳定的政策环境，增强发展信心，紧紧围绕产业高质量发展与低成本可持续发展两大核心，我国必将在能源安全、经济活力与民生福祉等多个层面实现协同优化，不断提升其核心竞争力。（杨耀廷）

　　责任编辑：江蓬新