深度 | 拥抱市场化，“两个细则”应如何改变

来源：中国电力企业管理 时间：2025-11-04 10:44

　　在新型电力系统加速构建、电力市场化改革向纵深推进的背景下，作为电力辅助服务管理核心制度的“两个细则”，正面临从“行政化利益协调”向“市场化商品定价”的根本性转型。本文将回顾“两个细则”的发展历程与历史局限，剖析当前制度存在的主要问题，最终提出契合市场化导向的优化路径，为“两个细则”全面适配电力市场发展需求提供思路。

　　“两个细则”的历史演进与历史性局限

　　“两个细则”从诞生到升级，始终紧跟电力行业发展阶段特征，在特定时期为辅助服务管理提供了重要支撑，但随着电力现货市场的建立，其固有的制度逻辑已难以适配市场化变革需求。

　　发展阶段

　　2006年，国家电力监管委员会发布《发电厂并网运行管理规定》（电监市场〔2006〕42号）、《并网发电厂辅助服务管理暂行办法》（电监市场〔2006〕43号），使辅助服务从“无偿要求”转为“有偿补偿”。文件明确“基本+有偿”分类，基础安全服务无偿，让区域电监局可制定差异化细则，为辅助服务制度全国推行和因地制宜实施奠定基础。

　　2021年，国家能源局发布《电力并网运行管理规定》（国能发监管规〔2021〕60号）、《电力辅助服务管理办法》（国能发监管规〔2021〕61号），全面升级辅助服务制度。参与主体扩至新型储能、虚拟电厂等用户侧资源，建立分摊机制，回应新能源高比例并网下“源网荷储”协同需求，有力保障电力系统稳定运行。

　　历史性局限

　　当前，我国电力现货市场已经初步建成，电力电能量的定价方式已经发生改变，电能量价格由系统根据发电侧申报量价信息及用户侧申报数据，以发电成本最小化为目标计算得出，价格形成机制为供需定价，上网电价按照电力商品的不同维度属性开始细化，原有的“两个细则”已经不适用于现在的电力市场。现有“两个细则”的制度的本质还是核定电价时代的义务均摊逻辑，其设计初衷源于2000年后发电主体从厂网一家向火电为主、多元主体初步分化的转型阶段，核心是通过平均分摊成本、平衡各方利益化解早期市场的利益矛盾，本质是一种“行政化的利益协调工具”，而非基于辅助服务商品属性的市场化规则设计。

　　一方面，它未充分考量辅助服务的“价值属性”——辅助服务本质是保障电力系统安全稳定的“特殊电力商品”，需通过价格信号反映不同主体的服务成本、响应效率差异，而“义务均摊”模式直接抹平了这种差异，既无法对高效服务主体形成有效激励，也难以让低效成本合理退出；

　　另一方面，它与当前电能量市场的市场化变革完全脱节，如今电能量价格已通过现货市场实现“供需驱动、实时波动”，而辅助服务仍沿用“固定标准、均摊付费”的旧机制，导致辅助服务成本无法与电能量价格联动疏导，既加重了部分市场主体的不合理负担，也削弱了整个电力市场的价格信号有效性。

　　现有“两个细则”的突出缺陷

　　随着电力市场的建设程度日渐完善，此前对细则的局部调整，仅停留在修修补补层面，未能触及“两个细则”的核心框架，既解决不了辅助服务“价值难衡量、成本难疏导”的根本问题，也无法满足各类主体“按服务价值获取收益”的市场化诉求。这种核心逻辑与市场现实的脱节，已从早期的“局部适配问题”演变为当前制约电力市场效率的“系统性障碍”，因此，对“两个细则”进行从义务均摊到商品定价全面制度重构，已成为适配新型电力系统、完善电力市场体系的迫切需求。

　　需求提出机制缺失，责任边界模糊

　　辅助服务需求的发起主体与责任划分缺乏明确规范，尤其针对无功补偿等兼具电网、发电双重供给可能的品种，未界定“需求发起方”与“需求设定标准”，导致需求核定存在较强随意性，难以形成精准匹配实际需求的供给导向，影响辅助服务配置效率。从国际先进经验来看，各国通过明确规则有效规避了此类问题：英国采用 “总额约束” 机制，通过设定辅助服务总费用上限规范需求规模，超出上限的部分由电网企业承担；美国则侧重 “技术参数刚性约束”，在市场规则中明确各类辅助服务的技术需求参数，并为不同品种分别设计需求上下限，确保需求与系统实际需要精准对接。

　　核心逻辑不清晰，误操作频繁

　　核心问题集中在两方面：一是《关于建立健全电力辅助服务市场价格机制的通知》（发改价格〔2024〕196号）（以下简称“196号文”）已明确有功平衡类的辅助服务（如调频、备用等）可以作为市场化品种进行竞争，仍旧将有功平衡类的辅助服务放进“两个细则”已不适用于现有的电力市场体系。二是“196号文”已明确提出“电力现货市场连续运行的引导实现调峰功能，调峰及顶峰、调峰容量等具有类似功能的市场不再运行”但部分省份仍将调峰等有功类服务重新纳入“两个细则”补偿范围，属于“明修栈道、暗度陈仓”的违规操作。

　　成本监审机制缺位，定价与分摊逻辑不合理

　　一是未体现“合理回报”原则：非市场化品种定位不清，无功补偿、黑启动等服务因“无法全网平衡”“需求量有限”不具备竞争条件，可保留在“两个细则”中，但对于其定价补偿方式仍有待商榷。对非市场化品种未建立科学定价机制，既未明确政府核价、指导谈判等定价路径，也未形成与成本直接挂钩的补偿逻辑，难以保障服务提供者的合理收益；

　　二是费用分摊机制违背市场规律：仍保留“辅助服务提供者需分摊相关费用”的设计，打乱了成本核算体系——提供者在报价时需额外计入分摊成本，既不符合“谁受益、谁分担”的基本准则，也与市场化成本传导逻辑相悖，严重影响服务供给的积极性。

　　“两个细则”的优化改进路径

　　要破解“两个细则”的制度困境，必须紧扣市场化改革方向，从机制建设、逻辑理顺、规则完善入手，实现从“义务均摊”到“商品定价”的全面制度重构。

　　健全需求提出机制，明晰责任边界

　　明确辅助服务需求发起主体，区分电网侧、发电侧不同场景下的需求发起责任，针对无功补偿等跨主体供给品种，制定统一的“需求设定标准”，细化技术参数等量化指标。建立需求核定公示制度，提高需求制定的透明度与科学性，形成“需求导向、精准匹配”的供给机制，提升辅助服务配置效率。

　　理顺核心逻辑，划分品种管理边界

　　构建“市场化品种+非市场化品种”分类管理体系：将调频、备用等具备竞争条件的有功平衡类辅助服务移出“两个细则”，全面纳入市场化交易范畴，通过市场竞争形成价格；对无功补偿、黑启动等非市场化品种，明确其在“两个细则”中的定位，聚焦保障电力系统基础安全功能，杜绝调峰等有功类服务违规回流“两个细则”的现象。建立非市场化品种科学定价体系：搭建辅助服务成本监审机制，明确成本构成范围，采用“政府核价+成本联动调整”模式，定期根据成本变化更新补偿标准，保障服务提供者合理回报。

　　完善成本监审与定价分摊机制，契合市场化导向

　　一是建立非市场化品种科学定价体系：搭建辅助服务成本监审机制，明确成本构成范围，采用“政府核价+成本联动调整”模式，定期根据成本变化更新补偿标准，保障服务提供者合理回报；对具备条件的非市场化品种，探索政府指导下的谈判定价方式，提升定价灵活性。

　　二是优化费用分摊机制：彻底取消“辅助服务提供者分摊费用”的设计，“谁服务、谁获利，谁受益、谁承担”的总体原则，不断完善辅助服务价格形成机制，推动辅助服务费用规范有序传导分担，充分调动灵活调节资源主动参与系统调节积极性，确保成本传导符合市场化逻辑，激发服务供给活力。

　　“两个细则”的变革，是电力市场化改革向纵深推进的必然要求，也是适配新型电力系统建设的关键举措。从历史演进来看，“两个细则”始终在回应行业发展需求；从现实困境来看，唯有打破“行政化利益协调”的旧逻辑，建立“市场化商品定价”的新规则，才能破解当前的系统性障碍。通过健全需求机制、理顺管理逻辑、完善定价分摊规则，“两个细则”将更好地发挥辅助服务管理作用，激发各类市场主体活力，为电力市场高质量发展、新型电力系统稳步构建提供坚实支撑。（付强）

　　责任编辑：江蓬新