石油行业从放权让利到全面深化改革

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从放权让利到全面深化改革

──改革开放40年石油改革观察

　　中国石油经济技术研究院党委书记 钱兴坤 中国石油经济技术研究院发展战略研究所所长 吴谋远  

　　党的十一届三中全会后，我国进入改革开放历史新时期。中国石油工业作为工业领域的排头兵，率先实施改革开放。

　　改革开放40年来，中国石油工业不断解放思想、开拓创新、勇于实践，实现了跨越式发展。石油工业改革开放作为国家改革开放的重要组成部分，取得了举世瞩目的成就，为中国特色社会主义建设和发展作出了突出贡献。总的来看，我国石油工业改革历程可以分为四个阶段。

　　第一阶段：以放权让利为核心的改革开启阶段（从1978年至1988年）

　　在这个阶段中，石油工业通过率先采取产量包干政策和多种形式的承包经营责任制，大大激发了内部活力；积极顺应时代潮流，在海洋石油领域打破禁锢，开启对外合作先河；先后成立三大总公司，实现了石油工业从计划经济管理体制向市场经济管理体制的重大转变。

　　率先实行全行业1亿吨原油产量包干政策，扩大生产经营自主权。1981年，国务院决定，对石油工业部实行原油产量1亿吨包干的政策，开启中国工业改革先河，为石油工业的持续发展发挥了重要作用。大包干政策使石油企业发展与自身经济利益紧密结合，不仅解决了资金投入不足的问题，也激发了石油企业的积极性，生产力得到极大解放，使中国石油工业走上了自我积累、自我发展、自我壮大的轨道。

　　国家“利改税”放权让利，石油部以建立“责权利”相结合的经济责任制为重点，打造具有活力的市场经济主体。国家对企业实行“利改税”改革，分别于1983年、1984年，分两步实现从税利并存过渡到完全的以税代利，这样从财税制度上明确了企业和国家的留利关系，逐步完善了企业承包经营责任制。使得企业实行自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展。推动了石油企业逐步由过去的行政机关附属转变成为真正的企业。

　　“蓝色国土”开启石油开放大门。首先是组建中国海洋石油总公司。1982年1月30日，国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，决定成立中国海洋石油总公司，依法行使海洋石油勘探、开发、生产和销售的对外合作管理权和专营权。同年2月15日，中国海洋石油总公司在北京正式成立。第二，率先实施对外开放。中国海洋石油总公司成立后，实行海上对外招标，引进国外资本，开启了我国油气资源对外开放的先河。

　　组建中国石油化工总公司，打造产供销一体化公司模式。1982年，国家针对石油化工行业管理条块分割，难以实现全面规划、合理布局、统筹发展的体制弊端，打破部门、地区、行业界限，相继组建了高桥、金陵、锦州、抚顺等几个大的石油化工联合企业。在此基础上，1983年成立中国石油化工总公司，统一管理全国39家重要炼油、石油化工和化纤企业，并实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。中央明确要求，石化总公司要办成真正的经济实体，不能办成石化部。

　　撤销石油工业部、组建中国石油天然气总公司，由计划经济向市场经济管理体制转变。1988年6月，国务院机构改革，撤销石油工业部，成立能源部，原石油部的政府职能移交能源部，并在原石油工业部的基础上，以其所辖主要资源和资产为依托，成立中国石油天然气总公司，主要从事石油、天然气上游领域的生产业务，兼有部分政府管理、调控职能。中国石油工业基本形成以陆上、海洋、石化三大公司为基础，各自独立经营的格局，三大公司上下游分立，海陆分开，同时作为国家石油公司又分别行使管理职能。

　　第二阶段：建立市场经济管理体系为核心的改革阶段（从1989年至1998年）

　　随着改革开放的进一步深入，原石油工业部已经变成几家国有石油石化公司。此后，石油行业通过实施以价格为中心的流通体制改革、石油石化两大公司大重组、企业全面推广承包经营责任制和探索油公司改革试点，进入了以市场经济管理体系为核心的改革新阶段。

　　随着国家不断深化计划、投资、税收、外贸等领域的配套改革，石油行业逐步由市场调控取代原先的行政、计划管理。20世纪80年代末、90年代初期，改革开放动力放缓，进入瓶颈期。1992年1月，邓小平南巡讲话标志着中国改革进入新阶段，为市场经济体制的建立指明了方向。1992年10月，党的十四大召开，明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。以邓小平南巡讲话和党的十四大为标志，我国社会主义改革开放和现代化建设事业进入新的发展阶段。

　　以深化流通体制改革推动石油工业市场化改革。以石油价格为中心的流通体制改革，构成石油工业市场化改革的主要内容。1991年对原油价格实行逐步“平转高”政策；1993年4月，国家放开计划外高价油价格，实行随行就市；1994年4月，对计划内外所有原油、成品油价格实行并轨提价，双轨制结束。在石油销售体制改革方面，1993年，赋予石油企业5%的原油自销权和9%的成品油自销权；1994年4月改革原油、成品油流通体制，建立以中石化总公司为主渠道，中石油总公司和地方炼油企业为辅渠道的 “一主两辅”流通体制。在石油天然气价格改革方面，1992年，对陆上天然气井口价实行按用途划分的分类气价。在石油进出口贸易体制改革方面，1993年4月国务院批准中石油总公司、中石化总公司成立中联油和中联化，承担一部分原油和成品油的进出口业务，两大公司获得进出口贸易权。

　　1998年《原油、成品油价格改革方案》是我国原油、成品油价格体制的一项重大举措。《方案》的目标是实现原油、成品油价格与国际市场接轨。最终实现了原油价格与国际市场接轨。原油价格、成品油出厂价、批发价以及零售价由政府指令性定价机制变为政府指导价基准上的自主定价，同时，促进了全国统一的成品油流通体制建立。《方案》的实施是我国石油、石化企业向市场化迈进的标志,表明我国石油、石化企业将全面参与国际市场竞争。石油企业的改革和油公司体制探索。通过海洋石油对外开放和陆上石油对外合作，中国石油工业开始探索实施国外油公司体制，推动了石油企业改革从承包经营、转换机制向体制和管理创新的深化。

　　石油石化行业大重组，打破上下游产业链分割，重组两大公司，提高国际竞争力。

　　1998年国务院拟定了石油行业战略性改组方案，作为国务院机构改革方案的一部分。1998年7月国务院分别批复同意石油、石化两个集团组建方案和公司章程。按照政企分开的要求，剥离了石油公司之前承担的管理职能，使之成为国有控股公司。两大集团公司公司实现上下游、内外贸、产运销一体化经营，解决了多年未解决的产业链脱节弊端，使两大公司基本具备了国际石油公司的业务结构；明晰了国有产权、实现了出资人到位，为重组改制、建立现代油公司体制奠定了基础。

　　在此期间，试水国际化经营，对外合作加快发展，中国石油工业开始融入世界。

　　第三阶段：探索建立现代企业制度和市场化改革阶段（从1999年至2012年）

　　随着中国加入WTO，民营、外资等各类企业积极进入石油石化行业，行业开放和市场化改革也进入新阶段。三大石油公司通过主营业务股份制改革及境内外上市探索建立现代企业制度；石油行业“引进来”与“走出去”均取得瞩目成绩。成品油和天然气价格改革进一步朝市场化方向迈进，国家油气管理的体制实行政企分开，逐步建立石油工业管理新体制。

　　三大石油公司改制上市，探索建立现代企业制度。从1999年开始，三大石油公司相继开展内部大重组，将油气主营业务资产剥离，独立发起设立股份有限公司，并分别在境内外上市，现代企业制度基本建立。上市后的股份公司充分发挥专业化和综合一体化优势，国际竞争力大大提高，使其成为真正意义上的市场主体。在主业完成上市后，三大石油公司分别对未上市业务实施了不同内部改革举措，实现未上市企业和上市企业双赢。

　　石油行业全方位开放格局进一步形成。2001年11月我国加入WTO，加快国内石油市场进一步开放。从2002年起，国家先后降低了原油、汽油等油品关税。成品油进口，原油、成品油批发也逐步放开。

　　截止到2012年，民营资本、外资在我国油气勘探开发、炼油、成品油销售、基础石化原料等领域均取得了相当进展，国内石油石化市场呈现多种经济成分、众多市场主体既相互合作又激烈竞争的新局面。

　　入世后，炼油领域为外资所关注。由埃克森美孚、沙特阿美与中国石化合资建设的福建炼化一体化项目，2009年建成并投入商业运营。中海壳牌惠州石化于2006年初投产。在油品销售领域，埃克森美孚、BP、Shell与中国石化、中国石油合资，分别在江苏、浙江、广东、福建建设和经营约2900座加油站。在石化领域，外商投资项目规模最大，项目主要集中在大型乙烯联合装置及其后加工装置上。投资的项目主要集中在长三角、珠三角和环渤海地区。

　　适应行业重组和企业上市的改革和政策措施不断出台。按照不断完善社会主义市场经济体制的要求，国家在油气价格、矿权、进口配额、行业准入等方面各项市场化改革开始推进，市场在资源配置方面的基础性作用开始显现。

　　“走出去”步伐不断加快，国际化经营成效显著。三大石油公司都把利用国外石油资源作为重要战略，发挥一体化优势，积极实施“走出去”战略；石油企业国际化经营的规模不断扩大、手段日益丰富，业务遍及全球近50个国家，海外油气权益产量接近1亿吨。

　　改革政府能源综合管理体制，实现政企分开，逐步建立石油工业管理新体制。2003年成立国资委，实行政资分开，国有资产管理与经济运行管理分开。2003年成立发展改革委能源局，负责包括油气在内的能源综合管理和协调。2008年成立国家能源局，在国家层面加强宏观管理职能，逐步建立石油工业管理新体制。

　　第四阶段：全面深化改革阶段（2013年至今）

　　十八大以来，中央对能源行业提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，这也是能源行业最全面、最具体的改革要求，使石油资源的属性、安全观和发展观都发生了重大变化。

　　按照能源体制革命的要求，中共中央、国务院印发 《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，完成油气体制改革顶层设计，推动油气体制改革在放宽准入、市场化改革、加强监督以及国企改革等方面取得新的突破。

　　加强顶层设计。能源行业“四个革命、一个合作”，目标是构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。能源革命的提出，使我国的石油属性、能源安全观、石油发展观都发生了深刻的变化：石油属性从“战略属性”转变为“商品属性”；能源安全观从“自我保障”转变为“开放条件下的能源安全”；石油发展观从“保障经济”转变成“保护环境”。《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》出台，从局部、点式改革转向覆盖全行业、全产业链立体式改革。

　　石油行业全面深化改革。在行业层面，取消专营制度，放开准入。企业层面，中央对国企改革提出了要求，2015年9月颁布了 《关于深化国企改革的指导意见》，出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系，形成了顶层设计和四梁八柱大框架。三大石油公司在“两化”融合、科技创新、拓展新业务领域等方面取得了新的进展，为加快转型升级步伐，促进高质量发展，实现由油气公司向气油公司、综合能源公司转变奠定基础。

　　结束语

　　从四个发展阶段可以看出，石油工业的改革始终沿着市场化改革方向，在不断调整完善管理体制、深化企业改革、推进国际合作等方面取得了一系列重大突破。

　　政府管理石油工业的体制发生重大变化。打破了高度集中的计划经济体制；政企完全分开，国有资产管理与经济管理分开；政府管理内容明确，制定政策、创造外部环境、监督市场运行；管理方式由集权向还权、由指令计划向政策导向转变。

　　石油工业的市场运行机制基本形成。多元主体参与的市场体系基本形成；生产要素和产品初步实现由市场配置；油气价格改革取得突破进展。

　　国有石油企业现代管理制度基本建立。

　　石油企业完成了从生产单元到市场竞争主体的转变；产权结构随着股份制改造的完成，从单一的国有转变为多元法人实体，内部管理基本建立起适应市场经济要求的、符合国际规范的管理体制和管理制度。

　　国际合作实现历史性突破。从立足国内到走向国外，从资本输入到资本输出，打破封闭，融入世界石油体系；国际合作的地域和业务范围不断扩大，作为“一带一路”战略的先行者和骨干，在海外建成了完整的产业链，国际合作的方法和手段更加灵活多样。